从《反垄断法》看反垄断执法机构的缺陷及其完善对策

摘要:国务院经过多年酝酿,反复修改,全国人大常委会于2007年8月提交了《反垄断法草案》。但徒法不足以自行,反垄断法本身不能创造一个公正、自由的竞争环境,而必须借助于一个高效的反垄断执法机构来确保其能得到有效地实施。本文在借鉴外国反垄断执法机构设置的模式上,对《反垄断法》中有关反垄断执法机构设置的缺陷进行分析,并结合我国具体国情,提出完善我国反垄断执法机构设置的一些构想。
论文关键词:反垄断法,执法机构,机构职能
  一《反垄断法草案》在反垄断执法机构设置上的欠妥之处
  (一)根据草案第5条的规定,国务院将设立一个反垄断委员会。委员会的任务是负责领导、组织、协调反垄断工作。考虑到我国现有反垄断执法机构没有一个统一的执法机关,设立反垄断委员会是非常必要的。然而,因为反垄断委员会主要由国务院各部门和机构负责人组成,这实际上使其成为一个协调机构,而非一个执行机构。且根据草案33条的相关规定,反垄断委员会缺少实质性权力。反垄断委员会不享有规则制定权、执法权、准司法权,而只能起协调作用。从这角度来看,我国反垄断委员会不过是一个“花瓶”机构,这并不利于我国反垄断法的执行。
  (二)草案规定了我国反垄断执法机构体系为“反垄断委员会”与“反垄断执法机构”的双层框架模式。但草案规定的“反垄断委员会”和“反垄断执法机构”的双层框架模式并没有明确反垄断执法职能是由新设立的机构承担,还是由现有的某些机构承担,同时反垄断执法机构如何与现实中的政府部门衔接,草案也并没有具体说明。
  (三)反垄断委员会与反垄断执法机构是什么法律关系,反垄断执法机构是设立在现有行政部门内,还是单独设立执法机构;主要由行政官员主导,还是由法律经济专家组成;是否设立分支机构,其内部结构如何;它的调查权,执行权有多大,是否拥有部分准司法权,是否可充当原告等问题都没有做出相关规定。
  二、我国反垄断执法机构设置的完善对策
  反思我国现行反垄断执法机构设置方面存在的缺陷,结合我国目前反垄断执法的实际需要,笔者认为我国在制定反垄断法时,对反垄断执法机构的设置及其职责权限的分配还可从以下几个方面进行完善:
  (一)我国反垄断执法机构的组织体制
  (1) 中央反垄断执法机构的设置——国家反垄断委员会
  考虑到反垄断法规制对象的特殊性,为保证反垄断执法机构的独立性和权威性,笔者赞同在机构的设置上可直接借鉴国外的先进经验,单独创设专门的执法机构。这样的机构宜采取委员会制,可称为“国家反垄断委员会”。这在我国《反垄断法草案》第5条已有了相关规定,这是我国《反垄断法草案》在反垄断机构设置上的进步之处。在隶属关系上,为使反垄断委员会不受制于相关政府部门,能更有效地规制垄断行为,笔者认为反垄断委员会应直接隶属于国务院,其人事编制和财务由人事部和财政部列入预算。在职权方面,反垄断委员会应享有广泛的权力。具体来说一方面应赋予反垄断委员会准立法权如规章制定权、监督检查权、审核批准权、提供咨询权、行政处罚权等行政执法权,另一方面应赋予反垄断委员会刑事制裁告发权、复议权、行政裁决权等准司法权。在组织形式上,采取委员会制。国家反垄断委员会由5-7名委员组成,其中设主席1人,副主席2-3人,委员5-7人,但委员全体组成人员应为单数。所有委员必须由具有经济学、法学、管理学或者其他专业的硕士以上学位或者副教授以上职称或者由从事法官、检察官、执业律师、注册会计师、注册审计师等专业人员组成。在业务上,反垄断委员会只按照反垄断法的相关规定履行其职责。由于反垄断委员会具有相当的宏观性,因而它不必将《反不正当竞争法》已确定的反不正当竞争的微观市场执法职能并入,而应仍然维持现有的格局,由现有的执法部门负责。当然,这需要在制定反垄断法的同时,对我国现有的《反不正当竞争法》进行修改,将其中涉及反垄断的相关规定纳入反垄断法进行统一规制。在反垄断委员会内部机构设置上,“委员会的下属机构除办公室、财务部等辅助性机构外,应包括竞争部、经济政策部、法律部、审议部和复审部。竞争部负责控诉案件的受理和发动:调查和收集证据;对案件的性质和程度进行判断并有权做出初步裁决。经济政策部负责对涉案行为是否符合国家产业政策做出分析,出具处理意见,类似于德国的反卡特尔委员会,是一个专家鉴定和咨询机构。法律部负责规则的研究和制订,并对涉案行为的法律适用出具意见,该意见同样是建议性的,不具有法律效力。审议部负责对案件的审议和裁决,其性质类似于法庭。复审部负责对当事人不服的案件进行复审。”[1] 而需要特别指出的是,除上述相关机构的设置外,反垄断委员会还应设置相关的专业职能部门以对相关的特殊行业进行规制,如电信、电力、邮政、铁路、石油、民航、银行、保险等垄断行业。当然,这需要与现有的行业监管机构进行反复磋商并取得其同意。为了防止反垄断执法机构滥用权力行为的出现,我们应设立专门的监察机构对其权力的行使进行有效地规制,该机构只对国务院负责,不受制于反垄断执法机构的其他部门。
  (2) 地方反垄断执法机构组织体制的设置
  我国地域辽阔,各地经济发展不平衡,如果只设中央一级机构,显然不大可能,这会使全国的反垄断案件集中到中央,使之管理事务太宽,不利于执法机构执法,也会给当事人造成诸多的不便。而我国各地经济发展极不平衡,若按照传统的行政机构设置办法从中央到地方层层设置,则会造成司法资源浪费,增加我国财政的负担。为避免这种情况出现,执法机构应设立中央、地方两级机构。笔者认为在地方反垄断执法机构的设置上不宜按行政区划设置,而应参照央行的做法,将现有的省级行政区域划分为几个大区。在此基础上,每一大区设一跨省的地方反垄断执法机构。具体可做如下设计:沈阳局(辖辽宁、吉林、黑龙江、内蒙古自治区)、济南局(辖山东、山西、河北、河南)、西安局(辖陕西、甘肃、宁夏、新疆、青海)、重庆局(辖四川、重庆、云南、西藏)、上海局(辖上海、浙江、江苏、安徽)、武汉局(辖湖北、湖南、贵州、江西)、广州局(辖广东、广西、福建、海南)等7个分支机构,而北京局、天津局由国家反垄断委员会直接管辖。在其内部机构的设置上可参照上述国家反垄断委员会的做法。为保证各分支执法机构在执法过程中的独立性,国家反垄断委员会与各地方反垄断执法机构实行垂直领导,其经费和人事关系也由国家反垄断委员会统一掌握,不受地方政府的管制。在具体管辖范围的划分上,地方反垄断执法机构受理本行政区域内的垄断案件,国家反垄断委员会管辖跨区案件、涉外案件和涉案金额3000万元人民币以上的案件,当事人不服省级反垄断执法机构裁决的,应允许其向国家反垄断委员会申请复议。“当然,按照现代法治强调司法对行政的监督制约的原则,当事人对国家反垄断委员会执法机构做出的裁决和由其复议做出的裁决不服的,可以按照《行政诉讼法》的规定向人民法院提起行政诉讼,寻求司法救济。[2]国家和地方反垄断执法机构认为需要的,可以在各分支机构之下另设若干派出机构,但地方反垄断执法机构要求设立派出机构的,应报国家反垄断委员会批准。派出机构与各分支机构之间仍实行垂直领导,不受地方财政和人事编制的控制。派出机构不能独立对案件做出裁决,只受理投诉、检查、调查、收集资料、出具分析报告等。(二)我国反垄断执法机构的职责权限
  “独立性的保证需要机构和人员的独立,但若只有独立的形式而无维护独立地位的‘利刃’,独立就难免成为一句空话”。[3] 为避免我国反垄断执法机构沦为“一只不会咬人的狗”,我们应赋予反垄断执法机构以广泛的权力,以确保我国反垄断法的有效实施。有人说一个较为理想的反垄断执法机构从性质上应属于行政机关的范畴,但同时应赋予其准立法权和准司法权。据此,笔者对反垄断执法机构的权力构成可做如下设计:
  其一,准立法权。包括规章制定权、对规范文件审查、修改和废除建议权以及对非规范文件的无效宣告权。(1)规章制定权:即反垄断执法机构应有权在反垄断法规定的范围内就具体实施反垄法规定行政规章,以利于反垄断法的实施,指导和规范市场主体的竞争行为。(2)对规范文件审查、修改和废除建议权。对享有行政规章制定权的国务院所属部委、办、局、地方人民政府和享有地方立法权的地方各级人大及其常委会所制定的涉及市场竞争的各种规章、决定、命令和办法,反垄断执法机构有权对其进行审查,并做出是否违反《反垄断法》的认定。反垄断执法机构进行审查后认为违反《反垄断法》的,有权建议做出该违法文件的机关依照法定程序和限期对该文件进行修改或者废除文件,对未在法定期限内修改或废除的,反垄断执法机构有权提交全国人大常委会审议,由全国人大常委会最终决定。(3)非规范性文件的无效宣告权。对不享有规章制定权的相关主体做出的涉及市场竞争的非规范性文件,反垄断执法机构经审查认为违反《反垄断法》的,可以直接宣告该文件无效。
  其二,行政执法权,是反垄断执法机构的核心权力,主要包括:(1)调查检查权。反垄断执法机构为履行其职能,对市场竞争参与者的行为是否违反垄断法的规定进行调查了解和检查监督,这是反垄断执法机构最基本的权力,也是其行使其他职权的前提。其包括调查权、询问权和查询复制权。反垄断执法机构在行使这项权力的过程中虽然不影响相对人的实体权利和义务,但却令其负担一些程序上的义务,如配合调查、检查、如实说明情况和提供有关资料等义务。相应地,反垄断执法机构也必须依照法律规定的权限和程序进行,如在检查时应出示证明文件等。(2)行政审批权。这主要涉及到那些对企业间兼并、控股等方面的协议或者决定进行调查并做出批准或者不批准决定的权力,以及审查被控企业的限制竞争行为是否构成法定豁免式例外的权力。(3)行政处罚权。反垄断执法机构在依法经调查确认相对人违反《反垄断法》时,可依法对相对人施加行政制裁措施,如罚款、没收非法所得、责令停止生产经营、宣布垄断协议无效、强制拆分等。(4)行政强制措施权。为保障反垄断执法机构各项职权和职能的实现,反垄断执法机构在特定情况下有权采取各种限制相对人人身、财产和行为的强制手段,如查封、扣押等。但由于这种强制措施对相对人的生产经营影响较大,因此,应严格规定其行使条件。
  其三,准司法权。我国的反垄断法草案没有赋予执法机构准司法权。反垄断执法机构的准司法权,是指反垄断法赋予反垄断执法机构所享有的依法对违法者施加行政制裁措施的权力。[4]准司法权是反垄断执法机构拥有的非常权力,包括行政裁决权、复议权、刑事责任告发权等。(1)行政裁决权。这是反垄断执法机构对垄断违法行为引起的民事损害赔偿进行裁决的权力,是其作为行政执法机关所享有的一种准司法权。行政裁决作为一种行政决定,具有执行性,但不具有终局性。因此,在确定反垄断执法机构享有行政裁决权时,必须确定法院对于这种行政裁决的司法审查权。(2)复议权。当事人对审理机构的认定和裁决不服的,可以限期申请复议一次,反垄断执法机构的复议机构在规定期限内做出复议决定。(3)刑事责任告发权。反垄断执法机关查明和确认垄断案件的当事人已构成犯罪的,应移送检察机关提起公诉,最终由人民法院依法判决。
  三、结论
  如何构建反垄断执法机构,这是我国反垄断立法中的一个难点,但同时也是一个最为关键的问题。因为《反垄断法》本身不能创造一个公正和自由的市场环境,而必须借助于一个独立而权威的执法机构的实施来实现其效果。否则反垄断法律制度再怎么完善,也只能是“纸上谈兵”的法律,这就相当于有了游戏规则却没了公正裁判一样,最终只能以无序竞争而终。因此,笔者认为建立一个统一、权威和高效的反垄断执法机构,明确该机构的职责和权限,设立一套反垄断执法机构独立行使职权和严格统一执法的程序,这是我国反垄断立法解决反垄断机构设置问题的关键。

参 考 文 献
[1]张炳生.论我国反垄断执法机构的设置——对现行设计方案的质疑[OL]. http://www.crb.com.2006.
[2] 常茜奕.论中国反垄断执法机构的设置[OL].http://www.crb.com.2006.
[3] 李勇军,胡哓玲.论我国反垄断执法机构设置的定位——对现有争议的分析与探讨[J].黑龙江省政法管理干部学报,2006(6):135.
[4] 陈思民.浅议我国反垄断执法机构的设置[J].时代法学,2006(3):58.


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