论矿业权租赁制度_矿产资源法

论文导读:矿业权流转的形式包括转让、抵押、租赁、作为资产出资进行合资合作等方式,并已为世界各国立法确认。但我国矿业权制度尚不完善,矿业权法律法规、政策存在效力冲突,中央与地方法规、政策不统一,国家在自然资源领域里的立法滞后于我国的矿业经济发展,现有的部分法律、政策已经成为矿业发展的障碍,修订《矿产资源法》,依法确立矿业权租赁制度方能消除政策冲突,方能使我国的矿业体制符合《物权法》、《立法法》的宪法性规定,高效促进矿业权资产由市场去配置和调节,提升资源的利用效率,同时与国际矿业立法实践接轨,建立和谐的矿业司法制度。
论文关键词:矿业权,租赁,矿产资源法,物权法

  一、矿业权租赁的性质
  矿业权租赁,在世界主要国家或地区的矿业制度里就是指矿业权出租,是指矿业权人作为出租人将矿业权租赁给承租人,并向承租人收取租金的行为。我国有关法规、规章称之为:矿业权出租,韩国、日本的矿业法规定为:租矿权。
  而澳大利亚虽设立了采矿租赁权,却并非我国的矿业权租赁,其实质是权利持有人:有在规定土地进行采矿的权利,并在该区域内进行粉碎、测量、分级、冲洗和沥滤等初级处理工作[1],租赁权可以转让,但范围不能超过100公顷。澳大利亚各州矿业法对大中小型矿山的矿业权都规定了前述的采矿租赁权[2]。
  印度《1957年矿山与矿产法》规定了采矿租约制度,其实质是矿业权投资者经印度中央政府或省政府批准从矿产资源所有者租赁采矿权,进行矿产资源开采;这类似于在我国取得政府出让的采矿权,属于一级市场范畴。
  《法国矿业法典》设立了矿山出租许可证制度,政府在许可证持有人按规定缴纳矿业权使用费的情况下授予投资者矿山出租许可证,并规定矿山开采许可证、排他性勘探许可证可以出租,但必须符合法典规定条件。《法国矿业法典》第119-5条规定:上述许可证的出租只有经部长法令批准以后方能生效。
  “与其它国家相比,巴西的矿业权流转制度比较健全、完善,规定了矿业权人的权利和义务。矿业权转让主要是通过谈判确定,具体形式包括一次买断、分期付款、组成合资公司、将矿业权作价、向矿业权人支付矿业权使用费等。矿业权可以用于出租、抵押、继承。[3]”
  著名法学家史尚宽先生指出,不动产租赁的承租人虽然也享有使用和收益权能,但是其只能向出租人主张,具有债的相对性矿产资源法,所以其只能为债权,而不是物权。矿业权租赁与一般商事租赁的共同之处即在于谋求经济收益。
  但矿业权已是我国《物权法》确立的用益物权之一,且世界各国都确立了矿业权适用不动产法律规则的制度1。矿产资源是矿业权及其所有派生权益的物质基础。从物权的使用、收益权能来看,用益权系他物权,是一种以物的使用价值或利用价值为中心的物权,虽非具完整的所有权特征,却亦有占有、使用、收益之权能;于租赁权而言,承、出租人订立契约的目的,乃是期望以支付对价取得此三项权能,矿业权承租人通过租赁谋取矿产资源的用益回报,呈现了矿业权租赁的物权属性特点,而非简单的债权论。矿业权承租人无法对矿业权这个抽象的资产客体直接像有形租赁物那样加以经济利用,租赁契约的履行得以实现需借助于矿业权的物质基础:矿产资源,承租人在法律意义上对矿业权享有使用、收益的权益,但承租人物质利益的实现依赖于矿产资源的开发。故矿业权租赁是矿业权作为用益物权的产业延伸,具有突出的物权效力特征。
  二、矿业权租赁与普通商事租赁的区别
  国土资源部《矿业权出让转让管理暂行规定》第36条第2款规定:矿业权的出租、抵押,按照矿业权转让的条件和程序进行管理,由原发证机关审查批准。我国矿业权租赁制度得以基本确立。
  不同于一般商事租赁法律关系,矿业权租赁在我国法律体制下须遵循一些特殊要求,例如:采矿权的承租人在开采过程中,需要改变开采方式和主矿种的,必须由出租人报经登记
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1、本文第三部分将详细阐述论文提纲怎么写。



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  管理机关批准并办理变更登记手续。这些特殊要求造就了矿业权租赁与普通商事租赁的基本区别:
  (一)、租赁标的物的可返还性不同
  矿业权出租的标的物是一种开采矿产资源权利;而一般租赁法律关系中的标的物是有形物,其在租赁期满后一般均能实现原物归还的法律效果,但矿业权出租使承租人具有了开采矿产资源的合法权利,出租出去的矿业权对应的资源一经开发,不可能再实现原物归还,承租人对矿产品的处置消耗了矿业权权利下的实有资产,租赁期满后归还的矿业权在经济意义上已实质性地区别于出租前矿业权。
  (二)、租赁标的是否可以转租、抵押不同。
  《矿业权出让转让暂行规定》规定,已出租的矿业权不得出售、合资、合作、上市和设定抵押,矿业权承租人不得再行转租矿业权,故出租后的矿业权不得再行转让、转租或抵押。而一般租赁合同中,承租人经出租人同意,可以将租赁物转租,同时,出租人还仍然可以将租赁物转让或抵押,且出租以后发生的转让或抵押不影响租赁合同的效力。
  (三)、租赁是否需要履行审批不同
  《矿业权出让转让管理暂行规定》第36条第2款要求矿业权的出租、抵押,按照矿业权转让的条件和程序进行管理,由原发证机关审查批准。故矿业权租赁是一种需行政审批的民事行为。而一般商事租赁则由当事人依约定即可完成。同时,矿业权租赁期间发生必须办理更登记事项(如变更矿区范围、开采矿种)的,还必须重新办理变更登记,而一般商事租赁合同的变更无须审批、登记。
  (四)、租赁期限限制有别
  根据国务院《矿产资源勘查区块登记管理办法》规定,探矿权有效期最长为3年矿产资源法,石油、天然气的探矿权证最长期限为7年。而采矿权证有效期按照矿山建设规模确定:大型以上的,有效期最长为30年;中型的,最长为20年;小型的,最长为10年。这就使得租赁出去的矿业权必须是在有效期内,即:矿业权的租赁期必须小于或等于矿业权的有效期。而根据《合同法》,普通商事租赁的有效期不得超过20年,超过部分无效。
  可见,矿业权是具有公权性质的私有财产权,矿业权租赁制度基于矿业权行政特许背景具有了独特的经济特征,它是国家矿产资源在流通领域的渠道要求,是矿业权人融资,拓宽资金来源途径的资源配置方式。同时,它还反映了资本流动的市场要求,最大限度地发挥了不可再生资源的价格发现功能,是矿业权效率流转的方式之一。对国家出资形成的矿业权,其在矿业权租赁过程中亦可实现保值增值。
  三、我国矿业权租赁的制度基础与存在的问题
  (一)、矿业权的不动产属性是其租赁之本
  《物权法》第117条明确:用益物权人对他人所有的不动产或者动产,依法享有占有、使用和收益的权利。该法进一步指出,用益物权包括探矿权、采矿权、取水权等,强调依法取得的探矿权、采矿权、取水权受法律保护,单位、个人有权合法地对国家所有以及法律规定属于集体所有的自然资源进行占有、使用和收益,所有权人不得干涉用益物权人行使权利。
  《物权法》是我国市场经济的“宪法性法律”,它奠定了矿业权的物权属性。矿业权的资产基础就是天然赋存于地球的矿产资源,这种资产在未被施以权利人的能动开发之前是区域、位置、数量均不特定的自然资源,需要加以人类的劳动才能使其脱离不特定的天然状态,具有典型的不动产物理属性和法律属性。这种资产“在被人类劳动从地壳中分离以前,为矿产资源;被人类劳动从地壳中分离后,为矿产品。[4]”而作为不动产资产,其基本的权利属性和资产功能就是租赁。世界主要国家或地区的矿业法、民法等在立法上均明确矿业权适用不动产的法律规则。
  韩国矿业法第52条规定:租矿权为物权,适用有关不动产的民法及其他法令的规定。
  日本1950年矿业法第12条规定:矿业权应视作物权,除了本法律有关条文已作的规定外,有关不动产的规定,均可适用矿业权。该法第71条规定:租矿权视同物权。除了在本法律的其他条款中另有规定外,可以援引关于不动产的规定。
  巴西矿业法典第84条指出:矿床是区别于土地的不动产,土地的产权不包含构成矿床的矿砂或有用的矿物质。我国台湾地区的“台湾矿业法”第11条表述到:矿业权视为物权,除本法有特别规定外,准用关于不动产诸法律之规定。
  其第13条指出:国营矿业权以外之矿业权,不得为租赁标的。但采矿权经核准租赁者不在此限,其核准办法,由行政院定之。
  加拿大魁北克省矿业法典第8条将包括矿权采矿勘查执照、采矿租约等13个领域的采矿权均规定为不动产权,并指出每个不动产均组成一个独立的财产。
  美国1872年矿业法经过50余年的实践后则允许可发现矿、可出租矿、可销售矿转让,可出租矿还可以转租,但必须符合规定条件。
  瑞典1991年修订后矿业法规定不动产法典适用于矿权转让。
  法国矿业法要求采矿权转让、出租只有经部长法令批准之后方能生效。
  我国《矿业权出让转让管理暂行规定》指出:探矿权、采矿权为财产权矿产资源法,统称为矿业权,适用于不动产法律法规的调整原则。矿业权人依法对其矿业权享有占有、使用、收益和处分权。物权法颁布后,矿业权的物权法律地位得以立法确认,亦完全符合国际矿业发展的实践。
  (二)、我国矿业权租赁制度的实际状况和存在的问题
  1、我国矿业权租赁的政策法规执行状况
  自我国《矿产资源法》和2000年《矿业权出让转让管理暂行规定》颁布后,在矿业投资实践中,我国各省、自治区、直辖市均制定了地方性矿产资源条例或矿业权管理规定,由于我国立法没有直接通过全国人大以法律形式直接规定矿业权租赁的具体内容,实务中的矿业权租赁几乎完全遵循各地的地方性规定。笔者对部分省区的规定进行了统计和比较,制定了下表:
  
地方规定名称

主要内容

查阅文件出处

《安徽省矿业权出让转让管理办法》

第5条:矿业权人可以依照本办法,转让、出租和抵押矿业权。

国土资源部网站->政务公开->法律法规->地方法规->第1页

《内蒙古自治区矿产资源管理条例》

第7条:采矿权可以出租、抵押论文提纲怎么写。个人出资取得的探矿权和采矿权可以继承、赠与。

国土资源部网站->政务公开->法律法规->地方法规->第4页

《江西省矿产资源开采管理条例》


    
第29条:采矿权人将矿山企业承包、租赁给他人经营的,应当具备下列条件……矿山企业承包、租赁经营应当报颁发采矿许可证的地质矿产主管部门审核批准。地质矿产主管部门应当自收到承包或者租赁申请之日起30日内作出批复。

国土资源部网站->政务公开->法律法规->地方法规->第6页

《广东省矿产资源管理条例》

第7条:探矿权、采矿权通过申请或招标投标的方式取得,符合有关法律、法规规定的,经依法批准可以转让、出租和抵押。

国土资源部网站->政务公开->法律法规->地方法规->第9页

《西藏自治区矿产资源管理条例》

第38条 出租采矿权,必须具备下列条件……国有矿山企业出租采矿权时,还应当提交主管部门同意采矿权出租的批准文件。

国土资源部网站->政务公开->法律法规->地方法规->第11页

《陕西省矿产资源管理条例》

第38条:采矿权出租应当具备下列条件,并经原发证机关审查批准……出租人和承租人应当签定书面出租合同。……出租合同自批准采矿权出租之日起生效。

国土资源部网站->政务公开->法律法规->地方法规->第12页

此外,云南等省区的《矿产资源管理条例》亦规定了采矿权等可以依法出租、抵押。而广西壮族自治区、湖南省、辽宁省等地制定的矿产资源管理条例则根本未涉及矿业权的出租。《重庆市矿产资源管理条例》、《新疆维吾尔自治区矿产资源管理条例》等少数几个省、直辖市则完全禁止买卖、出租或者以其他形式转让矿产资源。
  最奇特的现象是:我国的《矿产资源法》及实施细则亦明确规定禁止矿业权出租[5]。但这样的法律规定已经脱离众多的各省市实际广泛开展的矿业权出租实践,不仅在立法上早已违背我国矿业经济的发展,并已经造成了矿业权二级市场流转的法律障碍。
  2002年,经国土资源部、商务部审批,湖南省引进加拿大TVI太平洋有限公司独立租赁水口山金矿勘查权,成为外商以租赁矿业权方式独资勘察我国非油气资源首个案例。这可谓我国矿业权发展对《矿产资源法》及其实施细则突破的典范。
  “流转关系是自然资源法调整的一个重要对象,法经济学告诉我们,法律制度是一种公共产品,是人们长期选择的结果。[6]”当经济和物质文明的发展受到落后制度的约束时,进行立法革新是社会发展的必由之路。正如哈耶克所言:“法律是博弈的结果。”全国矿山企业中,仅不到两成的矿山企业是通过市场机制取得,其他均是通过行政方式取得。产权主体不清,大量行政干预和权力寻租,导致行政审批的滥用与腐败。而物权的价值本位在于物尽其用,流转、租赁、抵押[7]是这类权利的基本利益需求,以市场配置、调节用益物权的对应资产亦符合市场经济自由竞争、自负盈亏的价值要求。目前,我国《矿产资源法》的立法修订在征求专家、社会意见后虽九易其稿,但仍未能提交全国人大审议、表决,这反映了当前矿业权体制中存在的问题是显著的。
  2、当前,我国矿业权租赁制度中的问题及应对措施
  (1)、可租赁矿业权类型不统一,各地操作差别较大
  1)、根据我国相关规定,矿业权在我国包括探矿权、采矿权两种。
  从笔者的统计中可以看出:安徽省、广东省等允许探矿权、采矿权均可出租;而大部分省区则只允许采矿权出租,我国台湾地区的“台湾矿业法”也仅允许采矿权出租;《山西省矿产资源管理条例》要求出租人(采矿权人)已完成预算投入的35%以上的情况下方能出租。但国土资源部在加拿大TVI太平洋有限公司独立租赁水口山金矿勘查权一案例中,却是认同探矿权出租的,且商务部一并批复了中方在此后以探矿权出资。
  我国《立法法》第79条指出:法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。行政法规的效力高于地方性法规、规章。
  《矿业权出让转让管理暂行规定》虽然允许两类矿业权出租,但其属于国务院部委制定的部门规章,依照《立法法》其效力低于作为法律的《矿产资源法》和作为国务院自己制定的、属于行政法规的《矿产资源法实施细则》。地方各省制定的地方部门规章的法律效力就更低了。
  因此矿产资源法,我国矿业权流转法律规定存在明显的上位法(《矿产资源法》)脱离我国经济发展实践,下位法(《矿业权出让转让管理暂行规定》)违反上位法的扭曲体制。在即将进一步修订的《矿产资源法》立法过程中,应当以《物权法》为指导,全面修改现有其他相关法律、规章,废止与《物权法》、《立法法》相冲突的规定,直接在法律层级的《矿产资源法》里明确设立矿业权租赁制度,与《物权法》的用益物权制度协调适用,同时与国际矿业立法实践接轨。
  在秀山敞口河锰业有限公司诉重庆市秀山县国土局、第三人欣鑫锰业有限责任公司采矿权租赁登记批复一案中,当事人提出矿业权不能租赁,矿业权租赁合同应属无效,鉴于提出该法律主张的依据是《矿产资源法》,重庆市高级人民法院高度重视,重庆高院就“采矿权租赁”是否合法致函重庆市人大以及重庆市国土资源和房屋管理局,均获得肯定答复,该院随后在(2005)渝高法民终字第169号《民事判决书》中根据“批复”判决认定采矿权租赁合法。足见,我国的司法实践已经先行,确立矿业权租赁制度符合我国的国情。
  2)、值得注意的是,虽然我国矿业经济管理和矿业权投资实践中都事实上广泛地运用租赁这一经济手段,但是否探矿权和采矿权都真正能客观地、效率地运用于租赁当中呢?显然,这需要全面地分析矿业权的经济属性以及其作为用益物权的经济价值。
  对于采矿权而言,取得采矿权的前提就是已经探明具有商业和规模化开采的矿产资源,故采矿权具有物权的经济权能,租赁是采矿权实现其收益回报的表现形式。而探矿权经济权能的形成存在一个过程。美国加州大学教授L·B·斯利科特认为“找矿是世界上最大、最好的赌博事业”,他认为“赌徒破产律”在某种意义上可以作为从事这项风险事业的指导理论。显见,探矿是典型的风险投资行为,从取得探矿权到真正发现、勘探出矿床需逐步实现,故对于地质空白区、毛地等区域的探矿权,其租赁需求应当得以必要的引导和限制:必须在具有物探、化探等地质证据、经具有专业资质的评估机构验收的勘探报告以后,方能赋予其租赁之用。故此,经济调控制度或立法有必要在体制上明确此点。
  (2)、矿业权租赁的承租人主体资格、承租条件缺失
  由于矿业权人必须满足《矿产资源法》及相关法规所确定的条件后才能依法取得矿业权,若确立矿业权租赁制度而又不对承租人承租矿业权的资格和须满足的必要条件(如资金、技术)进行规定,显然,矿业权将有可能被不具备勘探、开采条件的主体利用2,基于矿产资源的不可再生性和国家对资源宏观调控的审视,这不符合自然资源经济开发、高效利用的基本原则。
  2008年实施的《新疆探矿权采矿权管理办法》规定:探矿权申请人采矿权申请人应当具有法人资格。采矿权申请人应当是在自治区行政区域内工商注册登记的法人,并要求采矿权申请人的注册资金应当符合下列条件:
  a、拟建生产规模或开采矿产资源储量规模为中型及以上的,金属矿、煤矿注册资金不少于2000万元;其他矿种注册资金不得少于500万元;
  b、拟建生产规模或开采矿产资源储量规模为小型的,煤矿注册资金不少于1000万元;其他矿种注册资金不少于100万元;
  c、开采建筑和道路用砂石、砖瓦用粘土和页岩的,注册资金不少于50万元
  

2、直接表现就是:不具采矿准入资质的小企业对矿产资源采富弃贫、私挖乱采、矿山“三率”达不到设计要求等论文提纲怎么写。

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  既然矿业权人在初始取得矿业权都必须要满足最低的投资条件才能获得,那么矿业权的承租方在承租矿业权进行开发时,理应不低于矿业权人具有的资金和技术条件。但是,综观我国各省、自治区、直辖市的地方性法规或规章矿产资源法,在矿业权承租人的准入条件方面均无任何规定或投资要求。
  除新疆维吾尔族自治区外,唯一相对就矿业权租赁提出投资准入的是山西省。《山西省矿产资源管理条例》要求出租人(矿业权人)在已完成预算投入的35%以上,且承租人有与所开采的矿种和采矿规模相适应的资金、技术条件等情况下方可承租矿业权。当前,我国政府及立法机构已关注该问题产生的消极影响,2009年末发布的《关于进一步规范探矿权管理有关问题的通知》反映出了政府的调控意向:《通知》指出,探矿权申请人必须是企业法人或事业单位法人,并必须具有与申请的勘查矿种、勘查面积和勘查工作阶段相适应的资金能力;明确排除了自然人个人申请探矿权,排除了不具有资金、技术条件的机构主体。
  作为吸引外资开发我国矿产资源的考虑,《矿产资源法实施细则》允许外国的公司、企业和其他经济组织以及个人依照中华人民共和国有关法律、行政法规的规定,在中华人民共和国领域及管辖的其他海域投资勘查、开采矿产资源。
  但近十几年来的矿业招商引资实践证明,较多的外资公司在租赁矿业权、同中方以矿业权合资合作进行矿业开发中,或缺乏履约的实际能力,或以中国的矿业权或矿产资源作为其在境外资本市场炒作的介质,一旦其在境外成功融资或股价上涨,就毁约放弃在中国的开发。加拿大TVI太平洋有限公司独立租赁水口山金矿勘查权就是一个鲜活的案例,TVI太平洋有限公司获得南非、韩国银行的融资后放弃了继续投资勘探。
  因此,对外资进行矿业权租赁以应有相应的准入要求,并应有严谨的法律规定促进外资诚信履约。
  对于矿业权承租投资以及外商投资矿业权租赁的准入条件,我国应当结合《物权法》、《侵权责任法》就资金、技术的具体要求作出下限规定,并借鉴国外发达矿业国家吸引外资的经验,规定矿业权承租投资人在租期内应当按法律规定或合同约定的最低投资标准完成年度最低投入,同时实行最低投入年检制,对于拒绝按规定参加最低投入审核年检的,矿业权主管机关有权取消矿业权租赁登记;而对于未达到年度最低投入标准的,缩减承租人开发的矿区范围,并可施以必要的经济处罚。唯有如此,在矿产资源已经演变为卖方强权市场的今天,我国方能提高国内资源的经济效益,促进生态采矿,适度减小我国对国外矿产资源的依存度。
  注释:
  [1]、王威,《澳大利亚矿业立法——新南威尔士州》[J],《国土资源情报》
  2008年第10期,第24页。
  [2]、侯振才,《澳大利亚矿业权管理制度》[J],《矿产保护与利用》1995年第3期,第5-7页。
  [3]、张继武、吴文岳、刘小英,《经济》[J],2007年第1期,第101页。
  [4]、吕忠梅,《论矿产资源所有权的实现》[M],中国环境法学年会,2001年;第152页。
  [5]、《矿产资源法》第42条规定:买卖、出租或者以其他形式转让矿产资源的矿产资源法,没收违法所得,处以罚款。
  《矿产资源法实施细则》第42条规定:依照《矿产资源法》第39条、第40条、第42条、第43条、第44条规定处以罚款的,分别按照下列规定执行:
  (三)买卖、出租或者以其他形式转让矿产资源的,买卖、出租采矿权的,对卖方、出租方、出让方处以违法所得一倍以下的罚款。
  [6]、黄学贤、丁钰,《有限资源特许流转若干问题研究》[J],《宁波大学学报(人文科学版)》第22卷第2期,第135-136页。
  [7]、我国部分学者认为以权利设立担保应是“质押”,而非“抵押”,但我国法律对一些特定的权利设定担保已规定为抵押,如:以土地使用权设立担保,《土地管理法》就规定为土地使用权抵押。该问题不在本文讨论之列,此仅作提示。


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