对提前收回国有土地使用权行为性质的界定

[摘要]我国《物权法》第一百四十八条规定:“建设用地使用权期间届满前,因公共利益需要提前收回该土地的,应当依照本法第四十二条的规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿,并退还相应的出让金。”实质上这种收回行为是对国有土地使用权人财产利益的强制剥夺,给予使用权人相应的、合理的补偿是必要的,但是,《物权法》在此的规定却仅仅是退还剩余年限的土地出让金,这对使用权人显然是不利的。要使得国有土地使用权人的合法权益得到保护,就必须按照征地补偿的原则对土地使用权进行补偿,这就需要对国有土地使用权的提前收回行为行为进行性质上的重新界定。本文拟从国有土地使用权提前收回这一行为的特点与公用征收行为的特点比对出发,最终得出二者的性质应当是同一的结论,只是由于我国土地所有制及其征收制度存在特殊性,使得对国有土地使用权的提前收回行为不能从“征收”出发来命名、定性,但是这种缺憾并不妨碍对土地使用权人进行补偿的标准的确立,应当按照征收补偿的标准对使用权人的损失进行补偿。
论文关键词:提前收回国有土地使用权,性质,公用征收
  一、概念明晰
  (一)行政法上的征收
  我国宪法第十三条第三款的规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”从这一规定来看,征收是需要给予当事人以补偿的。但是,从我国行政法的现实存在及运作状态来看似乎不然,行政法上的征收主要有行政征收(此处为狭义的行政征收,广义的行政征收应当包括行政法上存在的所有征收。)和公用征收,行政征收是指行政主体根据法律规定,以强制方式无偿取得相对人财产所有权的一种具体行政行为,如行政收费及税收;公用征收是指行政主体根据社会公共利益需要,按照法律规定和程序并在给予相应补偿的情况下以强制方式取得相对人财产的行为。如对土地征收及私有财产的征收;所以,土地征收应当划归为第二类即公用征收的范畴,本文为论述方便,下文凡涉及土地征收制度的均称为公用征收。
  (二)土地征收
  一般意义上的土地征收,为国家对个人土地所有权的征收,即国家根据公共利益需要而行使公权力,以补偿为条件,强制取得他人的土地所有权,他人的土地所有权因国家的征收而消灭。作为土地所有权发生根据的土地征收制度在我国则有自身的特点,我国的土地征收,则是国家对集体土地所有权的征收。简言之,我国的土地征收实质上即集体土地征收。如上文所指,应当属于公用征收的范畴。
  (三)国有土地使用权的提前收回
  在我国,土地所有制是土地国有制与农村土地集体所有制的复合,城市的土地属于国家所有,国家通过招标、拍卖或协商等方式将城市土地的使用权有偿出让给实际用地人,《物权法》将实际用地人因此取得的权利界定为一种用益物权,称为建设用地使用权。一般情况下,建设用地使用权人在授权期间内自始至终依法享有土地使用权,但特殊条件下,国家有权依法收回建设用地使用权,并给予补偿。我国《物权法》第148条规定:“建设用地使用权期间届满前,因公共利益需要提前收回该土地的,应当依照本法第四十二条的规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿,并退还相应的出让金。”也就是说,这里的特殊情况即建设用地使用权的提前收回是指因公共利益的需要,国家依法提前收回建设用地的使用权,对于该土地上的房屋及其他不动产给予征收补偿,同时,应退还剩余年限的相应的土地出让金。
  通过对上述概念的把握,可以看出我国的征收制度是基于所有权制度来设计的,而且我们通常所说的征收补偿问题仅是在上面提到的公用征收中才存在的,而土地征收也仅指对集体土地的征收。然而,提前收回国有土地使用权与土地征收对使用权人造成的损失是相当的,仅仅给予使用权人以“退还相应的土地出让金”的补偿是十分不合理的,要使得使用权人的合法利益得到保护,提升补偿标准对提前收回国有土地使用权这一行为进行性质上的界定是必要的。
  二、《物权法》第148条的规定与相关法律规定的冲突
  (一)与《物权法》自身其他规定的冲突
  我国《物权法》第一百二十一条规定:“因不动产或者动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的,用益物权人有权依照本法第四十二条、第四十四条的规定获得相应补偿。”但是,城市土地属于国家所有,不存在征收问题,故第一百二十一条对用益物权人的补偿在建设用地使用权收回中不能适用,只能适用建设用地使用权提前收回的专门补偿方式,《物权法》第一百四十八条规定为“退还相应的出让金”。而该补偿与征收补偿规定“足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用,安排被征地农民的社会保障费用”之间的差别是显而易见的。同为对用益物权的剥夺,对权利人却这般厚此薄彼,不得不说这是我国法律制度设计上的重大技术失误。
  (二)与《土地管理法》等规定的冲突
  《土地管理法》第五十八条规定:“为公共利益需要使用土地的,收回国有土地使用权的,对土地使用权人应当给予适当补偿。”此处的适当补偿,显然与“退还相应的出让金”有明显区别。同时,《城市房地产管理法》规定应给予“相应的补偿”,这一标准比较明晰且确定,该法第二十条规定:“国家对土地使用者依法取得的土地使用权,在出让合同约定的使用年限届满前不收回;在特殊情况下,根据社会公共利益的需要,可以依照法律程序提前收回,并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿。”另外,《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十二条也有相同规定:“国家对土地使用者依法取得的土地使用权不提前收回。在特殊情况下,根据社会公共利益的需要,国家可以依照法律程序提前收回,并根据土地使用者已使用的年限和开发、利用土地的实际情况给予相应的补偿。”
  对以上所两种法律冲突进行分析可以得出,问题的症结就在于《物权法》没有将对国有土地使用权的提前收回行为作为一种公用征收行为来看待,由此导致在此行为下,给予使用权人的补偿仅仅是“退还相应的出让金”,远远不能达到征收补偿的标准。如果《物权法》作出对于提前收回国有土地使用权按照征收补偿的原则进行补偿,以上的法律规定之间的冲突问题就不会存在。
  三、对提前收回国有土地使用权的性质界定
  建设用地使用权的提前收回行为和土地及其他不动产征收行为的明显区别在于:建设用地使用权的收回是作为所有权人的国家,在法定条件下收回其授予建设用地使用权人的“使用”权,本质上是对用益物权的消灭,并不改变土地所有权的归属。而土地和其他不动产的征收则是国家作为社会公共利益的维护人,依法剥夺他人对土地或其他不动产的所有权,从根本上改变了不动产所有权的归属。建设用地使用权的提前收回行为和土地及其他不动产征收行为的联系则在于两者往往是同一过程的两个方面。而根据房地一体的基本原则,在国家提前收回建设用地使用权的时候,几乎必然的涉及到对建设用地之上的建设用地使用权人所有之不动产的征收,正因如此,这两种制度的施行常常是合为一体的。在此,我们需要明确的是所有权的转移与否是否为这两种行为的本质区别,或者说这两种行为之间究竟是否存在本质的区别是值得我们思考的。下面,我们就从公用征收补偿的特征入手来把握这两种行为的本质是否同一。(一)发生原因——公共利益
  基于公共利益是公用征收合法性的前提条件,国家征收的财产必须是为了公共利益,否则即为违法。对于出让的国有土地,国家也不能擅自作出收回决定,必须是以“因公共利益需要”作为前提。可见,从发生原因上来来讲,这两种行为的作出都必须以“公共利益的需要”为前提。
  (二)征收主体——国家(政府)
  各国立法大多规定征收的主体只能为国家,由于国家本身是一个抽象的集合概念而非具体的主体,实践中,征收权皆由政府来行使。我国宪法第十三条也规定了征收主体为国家。对于国有土地提前收回的主体,《物权法》第148条虽然没有明确说明提前收回的主体是国家,但是国家作为出让主体进行回收是理所应当的。在这一点上,二者也是同一的。
  (三)取得方式——强制性
  征收是国家主权的表现,一国任何财产的所有者都必须服从于国家的这一权力。公用征收是国家强制剥夺他人财产,国有土地使用权的提前收回是国家以强制方式剥夺他人对国有土地的使用权,实质上也是对财产权利的强制剥夺。
  (四)损失救济——补偿性
  我国宪法规定了征收是以补偿为前提的,公用征收当然也不例外,由于是以强制方式取得他人财产,所以公用征收的实质是强制收买。基于国家对“他人”的财产权利是强制剥夺,必须作出相应的至少是对价的补偿,国家对于被征收财产的所有人给予补偿,是法的公平原则的要求和体现。对于提前收回国有土地使用权,给予补偿是必然的,只是《物权法》仅做了“退还相应的出让金”的规定,补偿标准过低。
  对于国有土地的收回适用什么样的补偿标准,依《物权法》第148条的规定很明显是不合理的。早在1997年国家土地管理局颁发了《关于认定收回土地使用权行政决定法律性质的意见》,该意见认为《城市房地产管理法》和《城镇国有土地出让和转让条例》中规定的在土地出让年限届满以前,在特殊情况下,根据社会公共利益的需要,国家提前收回出让土地行为的法律性质是行政处理决定。但是对于行政处理决定所涉及的对行政相对人利益的保护该如何进行没有明确的标准规定。对此学界有不同的主张,一种观点认为应该给予适当补偿,因为根据我国《土地管理法》地58条的规定,为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的,应当给予适当补偿。但是,如何界定“适当”又是一个比较棘手的问题。另外一种观点认为,对于国有土地使用权人应当按照征地补偿的原则给予合理补偿。认为提前收回国有土地使用权在性质上是一种征收。征收的对象不是动产、不动产,而是建设用地使用权。提前收回建设用地使用权的行为,不仅使权利人丧失继续使用土地的权利,也强行剥夺了其地上财产权,实质上是一种国家对单位或个人财产的征收行为。笔者赞同第二种观点,对国有土地使用权的提前收回给予相应的补偿是必要的。
  从上文所列提前收回国有土地使用权与公用征收的三个相同特征就可以可出二者没有本质的区别,甚至在本质上市相同的,前文基于所有权转移的征收理论是否能将二者有效区分开来的疑问也得以解决。实质上,国有土地使用权的提前收回就是公用征收的性质。应当按照征收补偿的原则对国有土地使用权人给予补偿。《物权法》第148条之所以采取“提前收回”的表述,而没有采取征收的表述,正如前文所述,主要原因在于,对于城市的不动产的征收主要是对房产的征收。由于城市土地本来就是属于国家所有的,建设用地使用权是在国家土地所有权基础上设立的他物权,而在我国,征收在法律上要移转所有权,所以对建设用地使用权不存在征收问题,只是提前收回的问题。但如果土地之上存在房屋,则在提前收回建设用地使用权的同时也要对房屋一并进行征收。所以,这两种制度只是表述上的不同,本质上是同一的,《物权法》仍需相关法律法规作对此作出进一步解释,将提前收回建设用地使用权纳入征收补偿的范围,从而使得国有土地使用权人的权益能得到最大化保护。


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