宪政视野下的检察官独立_检察一体化

论文摘要:检察一体化源于宪法规定,是检察机关的基本工作机制,反映了检察工作的基本特征;检察官忠实于事实、法律,保持精神独立,是宪政国家法律赋予检察官追求法律确信的必要条件;在检察一体化前提下尊重检察官的独立,是检察机关内部权力配置的重要课题。
论文关键词:检察一体化,检察官独立,权力配置
  1.问题的提出
  《检察工作五年发展规划》(下称《规划》)明确提出,健全上级检察院对下级检察院的领导体制,加大领导力度,形成上下一体、政令畅通、指挥有力的领导体制,依法独立高效行使检察权。《最高人民检察院关于进一步加强公诉工作强化法律监督的意见》中提出“公诉一体化是检察机关领导体制和检察一体化原则在公诉工作中的内在要求和具体体现。”部分省市检察机关进行检察工作一体化试点。2007年8月,最高人民检察院下发了《关于加强上级人民检察院对下级人民检察院工作领导的意见》(下称《意见》),就加强检察工作一体化机制建设等作出了具体规定。曹建明检察长就此问题发表了意见。2007年10月召开的中共十七大,提出要“深化司法体制改革,优化司法职权配置,……保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权”。
  “检察一体化”强调检察机关整体独立,保持检察机关对法定以外因素的排斥性,是克服检察权地方化、法律适用不公、地方检察权滥用的良方。然而,检察一体化中过于强调“上命下从”机制,蕴藏着削弱检察官独立、使检察权行政化的危险,违背了宪政国家检察官独立的法律精神。
  2.检察一体化
  2.1关于检察一体化的争鸣
  一体论。这种观点主张检察权运行过程中要坚持检察一体化,又称检察一体制。“主要内容是上命下从,上级检察首长就下级检察官处理的检察事务,不但有指挥监督权,还有职务收取权和职务移转权。下级检察官则有相应的服从义务和报告的义务。”
  独立论。这种观点对我国长期以来把检察权独立理解为检察权的整体独立、检察院独立行使检察权,实行集体领导,否定检察官个体独立的检察一体制提出了批评意见。他们主张检察权独立从根本上说就是检察官的独立,检察官独立是检察权独立的核心内容。检察官执行职务需要应有的独立性,而检察一体制限制了检察官执行职务的独立性。赋予检察官必要的独立性,既符合检察活动规律,也是检察官职务行为本身的要求。“检察一体制与检察官独立存在严重冲突与对抗,过分强调检察一体制完全有可能侵蚀检察官个体独立”。“赋予检察官适当的独立权,不仅能够克服检察一体上命下从所带来的弊端,而且也符合刑事诉讼活动的特点和规律,从而促进整个刑事诉讼活动的高效而良性运作。”“司法部长乃周旋于政治旋涡的阁员,如果成为检察官上命下从的顶头上司,则检察官如何抵制政治势力入侵?在此条件之下,检察官又如何作为客观的法律守护人?事实上德国赞同维护外部指令权者也承认,此种指令权乃政治入侵司法的关口”。
  结合论。这种观点认为,没有检察官独立的检察一体制是一种纯粹的行政体制,没有检察一体的检察官独立是一种纯粹的司法体制,都不符合工作的特点和要求。但是,在制度安排上如何协调检察一体与检察官独立之间的关系,在两个极端之间确定适当的平衡点,则是由政治、社会和文化等因素所综合决定的。在当代中国,实行检察一体与检察官独立相结合并略侧重于检察一体的体制可能是一种比较现实的选择。
  关于检察一体化的争鸣与检察权属性的分歧、检察权能多元化、检察权运行现状不够理想有关。
  2.2检察一体化的内涵
  检察工作一体化机制,是指依据宪法和法律的规定,适应检察工作整体性、统一性的要求,强化上级人民检察院对下级人民检察院的领导关系,加强各地检察机关之间的工作协作,增强检察机关各内设机构的职能衔接与制约配合,促使检察机关“上下统一、横向协作、内部整合、总体统筹”的检察工作机制。“检察一体化”要求各级检察机关基于“上命下从”的属性而形成一个整体,具体体现于四项制度:一是“阶层式建构”和上级的“指令权”。二是职务收取和职务转移制。上级检察官有权处理下属检察官承办的案件和事项,也有权将下属承办的案件或其他事项转交给其他的检察官办理。三是官员替换制。参与诉讼、出庭的检察官即便中途替换,对案件在诉讼进程上的效果并无影响。四是首长代理制。各级检察机关的所属检察官在对外行使职权时,系检察首长的代理人。“检察一体化”体现了活动中对上级的服从性、人员的可替代性以及行动的协调性等特征,这些特征共同构成检察官的整体性,而这种整体性,正是检察机关独立性的重要保障。
  3.检察官的独立
  3.1关于检察官独立的法律依据
  《检察官法(修正)》规定:“检察官是依法行使国家检察权的检察人员”(第二条);“检察官依法履行职责,受法律保护”(第四条);检察官享有下列权利:“履行检察官职责应当具有的职权和工作条件”、“依法履行检察职责不受行政机关、社会团体和个人的干涉”、“非因法定事由、非经法定程序,不被免职、降职、辞退或者处分”(第九条)。《人民检察院组织法》规定:“各级人民检察院的工作人员,必须忠实于事实真象,忠实于法律,忠实于社会主义事业,全心全意地为人民服务”(第七条)。上列规定,特别是“忠实于法律”、“依法履行职责”的要求及“受法律保护”的承诺,就是关于检察官独立思想的体现。 3.2检察官与检察长、检察委员会的关系
  我国《人民检察院组织法》第3条规定:“各级人民检察院设检察长一人……检察长统一领导检察院的工作”;“各级人民检察院设立检察委员会。检察委员会实行民主集中制,在检察长的主持下,讨论决定重大案件和其他重大问题……”第5条规定:“各级人民检察院行使下列职权……”表明:检察权行使的主体是“检察院”而非“检察官”;检察院实行检察长领导体制;在检察长主持下,以民主集中制方式,通过检察委员会讨论决定重大案件和其他重大问题。
  3.3检察长与本级人大常委会的关系
  我国《人民检察院组织法》第3条规定:“……如果检察长在重大问题上不同意多数人的决定,可以报请本级人民代表大会常务委员会决定。”有人认为,该规定缺乏必要的法理基础,违背了宪法对国家权力的合理分工;与人大作为国家权力机关的性质不符,也与人大作为监督机关的性质不符,形成人大常委会自己监督自己的局面,不利于人大常委会履行法定的监督职能。建议将该条修改为:“如果检察长在重大问题上不同意多数人的决定,可以报请上级人民检察院检察委员会决定”。事实上,在检察实践中,检察长更乐意于向上级检察院请示报告。从法理上考察,这符合我国宪法和人民检察院组织法关于“最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作,上级人民检察院领导下级人民检察院的工作”的规定,从检察权力的内部运行机制上考察,符合《意见》关于请示报告事项的规定。
  4.检察一体化与检察官独立的关系
  “上级检察院领导下级检察院”是我国宪法和检察院组织法的规定。检察一体化是我国检察机关之间领导与被领导关系的内在要求和具体体现,是检察机关内部权力运行的基本制度。比较各国的检察制度,尽管不同国家的检察制度并不完全相同,但是检察机关在行使职权的问题上,通常都实行上级领导下级的组织体系,形成—个相对独立的整体,并按照—体化的机制运作。
  检察工作一体化机制建设是在现有法律的框架内提出并推行的一项改革举措,旨在通过公正、高效、权威的微观层面的制度设计,进一步完善检察机关的法律监督权。它至少具有下列公认的价值:能更好地保证检察质量;防范基层检察机关滥用检察权;能抵御外部对检察权的非法干预;保障不同区域公平统一地适用法律。值得注意的是,我国的检察权是一项复合型权力,检察机关的职能也是复合型的;不同的职能,对于一体化的需求或是对检察官独立性的要求是不同的,脱离具体的检察职能去讨论检察一体化是不切实际的。
  《规划》曾明确提出推行主诉检察官制度,而主诉检察官是以检察官独立为前提的。《意见》要求,上级检察院“要充分考虑不同区域检察机关的业务开展、人员素质、检务保障等方面的差异,搞好分类指导,帮助解决下级人民检察院工作中的实际困难和问题。”“上级人民检察院要支持下级人民检察院严格执法,依法办案。”指导、帮助、支持,同样是检察工作一体化机制建设的内容,检察一体化不等同于“上命下从”。
  由此可见,在检察一体化的前提下,如何指导、帮助、支持检察官依法履行职责,培养和保护其法律确信,是需要重点探讨的主题。
  5.检察官独立的实现
  检察官作为检察机构中的组成人员,必须服从上级的指令;然而,检察官依据上级命令从事的业务行为,不能成为免除其责任的理由。在“服从上级”和“服从法律”相互冲突的时候,检察官应当首先选择“服从法律”。这就意味着在某些情形下检察官不能“服从上级”或者说可以拒绝执行上级命令;如此这样,上命下达如何实现?检察官既然出于对法律的确信而选择了“服从法律”,那他就应当同时请求上级检察官派员接手处理本案。检察官出于对法律的确信而选择“服从法律”的行为,不得作为歧视、贬损该检察官的依据。
  如何界定检察官拒绝执行上级命令是属于“服从法律”的选择,具有正当性而不受非议呢?这实际上是关于检察官独立的内涵及其实现的问题。
  拒绝执行指令权。检察官的职责是“忠实于事实真象”,“忠实于法律”,在追求法律确信层面,“除了法律没有上司”。检察官对上级在具体案件上的指令有不同意见时,应当及时陈述、汇报,情况紧急必须立即执行的或者上级听取下级的不同意见后指令未变的,检察官有权拒绝执行上级指令,同时请求上级检察官转移案件承办权。
  界定拒绝的范围。在国外,检察官可以基于自己的良知对抗上级的指令,当然,他们对于上级违法的指令也是有权拒绝的。考虑到我国检察官队伍的整体素质和理论装备状况,将检察官拒绝上级指令权的范围暂时局限于“上级检察官的指令明显违反了法律”;排除“与上级在案件处理意见上的不同”。


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