科学发展观与检察考评机制改革研究

如何在检察机关建立符合检察工作发展规律的科学考核评价机制,是当前检察工作中急需解决的重要课题。党的十七大强调指出,“科学发展观,第一要义是发展,核心是以人为本,基本要求是全面协调可持续,根本方法是统筹兼顾。”,高检院颁布的《人民检察院基层建设纲要》明确要求要"以动态考核为主、定性与定量相结合,实行全员能力和绩效考核"。本文试以科学发展观理论为指导,结合基层检察院的实际,对检察考评机制改革问题进行研究,并反思基层检察工作科学发展面临的难题,探索提出破解对策。
一、建立科学考评机制的目标与意义
科学发展观的基本要求是“全面、协调、可持续”,即“又好又快”发展。具体到检察工作,要做到“全面、协调、可持续发展”既要强调质量和效益,又要注意节约资源和保护环境,强调以人为本,使人民共享发展成果。一方面,检察工作要着眼长远,谋划全局,不能只顾眼前的发展、一时一事的成效,影响了检察工作的长远、可持续发展;另一方面,在工作实践上,要协调好各项工作的发展,不要出现“短腿”,如为了树立“威信”,只顾职务犯罪案件的查办,忽视了对普通刑事案件的打击;只考虑侦查设备的投入,忽视了常规基层基础建设的投入;只要求早出成果快出成果,忽视了对优秀人才的长期培养锻炼,等等。因此,检察工作又好又快发展,要做到工作效率、质量、效益相协调,当下与长远相衔接。
考核评价是通过一定的方法和客观标准,对工作部门及其人员综合评价,激发和调动工作积极性,有效推动工作发展。考评的体系、手段、方法应避免流于形式、走过场,一套健全的考评体系应该具有针对性、相对确定性,否则很难激励干警工作热情和长效约束干警行为。合理的考评机制是过程而非目的,它的最终目标是要将结果予以应用,形成一种良性循环,以促进检察绩效的不断提升和检察工作的科学发展。检察考评机制就如同一个指挥棒,有什么样的考核项目,就会有什么样的执法行为。
因此,要将科学发展观的深刻内涵融入到检察考评机制中,把建立科学、合理、健全的考评机制作为推进检察事业科学发展的首要任务。
二、基层检察院考评机制所面临的难题
(一)将控制立案监督率、不起诉率、抗诉率、不捕率等指标作为检察工作的主要考评标准
1、立案监督率。一些院在考评表中填着每年立案监督300多件,单从数量上看,此项工作进入先进行列是不成问题的,但细想一下,这就意味着案发后,侦查机关通常是等检察机关立案监督后再去办案,显然是不现实的。立案监督的本意是检察机关对侦查机关遗漏的犯罪事实、犯罪嫌疑人进行监督,要求侦查机关立案,当然本身是为了更有效的实施法律监督,使侦查机关能更主动对达到立案标准的案件予以立案,但如果立案监督的数量过高,反而背离了监督的初衷,故对立案监督的数量限制一定的比例。
2、不捕率。在把握审查逮捕案件质量的同时,应该允许一定比例的捕后不诉、捕后撤案案件存在,不能一味地将捕后不诉、捕后撤案案件归属为错捕案件。尤其是在审查逮捕工作过程中,有些案件报捕时证据在客观上确实存在一定缺陷,但如果从整个案件的侦查需要来看,一旦作出了批捕决定,也许案件就会有新的突破,当然这要承担一定的风险;反之,如果是捕后没有侦查突破或是侦查机关不去积极侦查的话,就难免出现捕后不诉、捕后撤案的情况。因此,捕后不诉并不是不能有,只是比例应该有个科学的界定。
考核标准只对无罪不捕、错捕、错不捕作出规定,而对大量的轻微刑事案件的逮捕与否没有明确界定,结果就是造成“构罪即捕”的习惯,直接导致逮捕率居高不下,无法体现宽严相济的刑事政策。如在笔者所在的基层院2006年提起公诉的3110人中有2486人被逮捕,逮捕率为79.93%;2007年提起公诉的3561人中有2857人被逮捕,逮捕率为80.23%;2008年提起公诉的3688人中有2870人被逮捕,逮捕率为77.81%。而被逮捕的人中被判处三年以上有期徒刑的2006年为730人,占被捕人数的29.36%,2007年为785人,占被捕人数的27.47%,2008年为872人,占被捕人数的30.38%。从上面的数据可以看出,逮捕措施在轻微刑事案件的犯罪嫌疑人中适用的比例相当高,既违背了宽严相济的精神,也造成了诉讼成本的增加。
3、不起诉率。对移送审查的案件作出不起诉决定,是检察机关审查和检验侦查机关(包括自侦部门)办案质量的结论,因此,不起诉率应是考评侦查机关(包括自侦部门)办案质量的指标,不应作为考核检察机关公诉部门办案质量的指标。而实际上,自侦案件的突破口往往就在某个关键证人(如行贿人),而自侦部门在侦查阶段将其列为犯罪嫌疑人后,整个案件就势如破竹,在起诉时,由于刑法对特殊自首的规定,考虑对该名犯罪嫌疑人相对不起诉,而此时自侦案件的不起诉工作往往成为公诉部门办案时遇到的瓶颈。因此,笔者建议在将来的立法中引入污点证人制度,同时将对该类污点证人的不起诉作为一种特殊情况处理。
按照六部委的规定,有70多个罪名可以作宽缓处理,但由于作出相对不起诉、存疑不起诉决定要经检察委员会讨论决定,以及对职务犯罪案件拟作不起诉处理要走人民监督员程序,这两类不起诉在实践中运用的很少。既然提倡贯彻宽严相济刑事政策,构建和谐社会,符合绝对不起诉和存疑不起诉的案件要用足,不应人为控制不起诉率。
4、抗诉率。抗诉是考评中比较重要的一项指标,也是检察工作的一个难点,相对来说抗诉数量比抗诉采纳率和改判率容易控制,而后两者涉及到两级法院考虑到上下级关系、内部考评、信访压力等综合因素,较难作出直接改判的结果。如笔者所在基层院2006年、2007年、2008年分别提起抗诉2件、3件、2件,但无一被改判。抗诉工作不应以法院改判率作为衡量抗诉质量高低的依据,不能将法院判决作为评判抗诉工作的唯一标准,只要抗得有道理,得到上级院的支持,就应该给予肯定,这样有利于我们理直气壮地履行审判监督职责。
5、反渎案件立案数。按照现在的考评机制,当年未立案、起诉和判决的,反渎工作就不能得分。而实际上,很多检察院为此付出了巨大的努力,集中侦查力量,花费大量时间精力,初查了很多线索,但是由于客观原因未予立案。在现有重结果的考核模式下,这些工作量没有进入考核的视野,对干警的积极性有一定影响,也不利于渎检工作的持续发展。
(二)考评结果运用不够充分
一些院在考评结束后,针对对考评中暴露出来的问题不注意查找根源和总结不足,未能将考评结果用于有效纠偏。一些院未能根据考评结果奖优罚劣,没有把考核结果同干警的奖惩、晋职、晋级挂钩,或奖惩标准不合理,也没有听取干警对考评结果的反馈意见,从而挫伤干警的积极性。由于没有充分有效地运用转化考评结果,考评的激励和约束作用未能发挥,没有真正地促进工作螺旋式上升。
三、构筑科学检察考评机制的对策
考评机制只是检察工作的一个环节,是对前一段时间的工作进行总结和评价,如果把检察工作绑死在考评标准上,必然要偏离考评机制的初衷,甚至可能背道而驰,更谈不上科学发展了。因此,以科学发展观来构筑检察考评机制切实
(一)实行分类考评
发案率因每个城市大小、人口规模和经济状况等的不同而有所差异,因此考评方案的制订必须从实际出发,设计一个合理的框架,有一个科学合理、有弹性、可调节的考评指标体系,做到兼顾和均衡。
以笔者所在浙江省为例,全省共有90个基层检察院,地区之间的经济、社会发展很不平衡,检察工作的发展也参差不齐,浙江省检察院以影响检察工作的因素及程度,反映检察工作点面的深度广度为依据选取五项数据指标作为参数进行评估:辖区人口占15%,地方财政年收入占15%,院人均经费占20%,现有人员编制数占25%,主要业务工作总量的平均数占25%。按照这一计分标准,算出全省90个基层检察院的分值,并在此基础上,遵循以评估分值为标准、数量大致均等的原则,从高到低把全省90个基层院分为ABCD四类。按照突出先进性、激发争先意识、适当兼顾公平的原则,分配省级先进基层检察院的名额:A类5个、B类5个、C类4个、D类4个。
分类考评的做法,使基本处于同一水平线上的基层院之间进行“同类竞争”,其公平性和科学性不言自明。那些规模相对较大、客观条件相对较好的基层院由于被放在同一类别中强强竞争,明显增强了紧迫感和忧患意识;而那些规模相对较小、客观条件相对较差,以往很难获得表彰和荣誉的基层院,也因为敢于突破勇于创新,在本类别基层院中脱颖而出,进入先进行列,从而使考核的激励作用更具有了普遍性。
(二)调整考评内容
检察工作中确实有许多"软"指标,是无法或难以用数字量化的,这是量化考评本身存在的缺陷。在考核内容的的设置上,可对现有的考核方式进行一定的调整,不只以片面的数字来反映实际工作情况,使每项考核标准具有科学性、可操作性,同时注重对执法质量的考评,既考核立案、逮捕、起诉的数量,也考核办案的质量,不但要重视结果,也应该重视过程以及办案的社会效果。
(三)严把考评程序
将年终一次考评变为全年过程的控制,使领导和干警能够随时把握目标任务在不同时间的进展情况以及与兄弟院的进度比较,进而有的放矢地调整工作重点,把握好全年工作节奏。只要目标确定合理,分值量化科学,奖惩挂钩紧密,就可以很好地调动干警的工作积极性,形成良性循环的长效机制。
考评机制作为衡量检察工作发展情况的指向标,对检察工作的发展起了导向作用,但真正的目的是通过考评使我们的检察工作得到不断的提升。正如浙江省检察院检察长陈云龙所说,“考评工作本身就是一个不断完善的过程,通过不断完善,使考评的内容更符合检察工作的发展规律,推动检察工作全面、协调、可持续发展。”


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