论我国行政诉讼受案范围的立法完善

论文摘要:受案范围在行政诉讼中具有重要意义,我国行政诉讼法在受案范围的规定方面存在立法模式混乱、可诉行政行为范围过窄、保护的合法权利有限等问题,应当完善立法模式、扩大可诉行政行为的范围、扩大保护的权利范围,充分保护行政相对人的合法权益。
论文关键词:行政诉讼,受案范围,立法完善
  我国《行政诉讼法》实施近二十年来,对于保障公民权利,监督行政机关依法行政起到了重要作用。但是由于《行政诉讼法》受案范围相对狭窄,在许多情况下,公民、法人或者其他组织的合法权益虽然受到了违法行政行为的侵犯,却因为不属于法律规定的受案范围,使得他们的合法权益得不到法律的保护。随着我国经济水平的发展和行政法制的逐步完善,修改完善行政诉讼制度、扩大行政诉讼受案范围的呼声越来越高。因此,反思我国行政诉讼受案范围存在的不足,完善我国《行政诉讼法》有关受案范围的规定,势在必行。
  一、行政诉讼受案范围及其意义
  行政诉讼的受案范围,也称法院的主管范围,是法律规定人民法院受理行政案件的范围。受案范围在行政诉讼中具有重要意义:对法院而言,受案范围是受理案件、解决争议的依据,体现了法院对行政行为进行司法审查的界限;对行政机关而言,受案范围体现了行政权力应受法院监督的范围;对公民、法人和其他组织而言,受案范围意味着是他们请求人民法院对其合法权益受违法行政行为的侵犯给予司法救济的权利。因此,行政诉讼受案范围体现了在行政诉讼中的司法权、行政权和公民权三者的关系。一个国家行政诉讼受案范围的大小直接反映了这个国家行政法治的水平,也体现了这个国家法律对公民权利保护的程度和范围。完善行政诉讼的受案范围,对于保障基本人权、促进依法行政、完善社会主义民主与法治,无疑起重要作用。
  二、我国行政诉讼受案范围存在的不足
  根据1990年10月1日施行的《中华人民共和国行政诉讼法》,我国关于行政诉讼受案范围的规定采用概括式、肯定式列举和否定式列举(排除列举)的立法方式。在我国的司法实践中,新的行政争议不断涌现,彰显行政诉讼的受案范围明显过窄,公民宪法层面的权利得不到有效救济。虽然最高人民法院于2000年3月10日公布《最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(以下简称《若干解释》),以司法解释的形式略微扩大了行政诉讼的受案范围,但这只是小范围的添补,没有发生实质性的变化,以至于行政诉讼法在保护公民权利和制约行政权方面明显存在不足,主要表现在以下几个方面:
  (一)立法模式混乱
  《行政诉讼法》第二条规定以概括的方式对行政诉讼受案范围做了原则性的规定,第十一条以肯定的方式列举了八项具体行政行为作为行政诉讼的受案范围,将行政诉讼受案范围限于行政主体侵犯公民、法人或者其他组织的人身权、财产权的具体行政行为,除法律另有规定,对涉及政治权利或其他权利的行政行为则排除于行政诉讼受案范围之外。而且第十一条对可诉行政行为的肯定性列举,有时以行政行为的性质为划分标准,如行政处罚、行政强制措施;有时以行政行为的内容为划分标准,如侵犯法定的经营自主权,违法要求履行义务的;有时以作为和不作为为划分标准,如拒绝颁发许可证和执照,没有依法发放抚恤金,拒绝保护人身权和财产权等。这种以多元标准面目出现的肯定性列举,其结果必然导致受案范围相互交叉或者重复甚至遗漏的现象。第十二条又采用了否定的方式列举了四种不可诉的行政行为,《若干解释》第一条第二款将不可诉的行政行为扩大为六类,由此造成那些处于肯定和否定范围之外的行为,如行政裁决行为,技术鉴定行为等能否进入行政诉讼就成了法律盲区。
  (二)可诉行政行为过窄
  从以上的规定可以看出,我国现行行政诉讼受案范围仅限于外部的、具体的、涉及人身权与财产权的行政行为。对公民权益影响重大的抽象行政行为、内部行政行为、终局行政裁决行为等都被排除在受案范围之外。笔者现结合我国行政诉讼制度对以下三种行政行为排除于受案范围之外的弊端做简略分析:
  我国《行政诉讼法》将抽象行政行为排除在受案范围之外,不利于保护行政相对人的合法权利。众所周知,具体行政行为是针对个别人的,即使违法,对相对人造成的损失也是局部的,但抽象行政行为是针对普遍对象做出的,具有反复适用性,一旦违法,将会给许多人造成损失。法院不能受理对违法抽象行政行为提起的诉讼,某一具体行政行为被判决撤销或变更后,而作为该行为依据的行政抽象行为依然存在,并可能被反复适用,其结果必然导致相同的违法行政行为的再现,产生不必要的重复诉讼。而且,由于缺乏对抽象行政行为强有力的外部制约机制,抽象行政行为违法问题日趋严重,有些地方和部门利用手中的行政立法权,肆意扩张本地区本部门的权限,违法征收财物、摊派费用、设置劳役,造成相对人的合法权益得不到保障。
  我国《行政诉讼法》将内部行政行为排除在受案范围之外,使行政机关工作人员丧失了司法救济的权利和机会。行政机关对其工作人员的人事管理行为,不仅涉及到该工作人员的职务权利和义务,也涉及到工作人员的公民权利和义务。例如,根据《中华人民共和国行政监察法》第二十条第三款的规定,检察机关有权责令有违反行政纪律嫌疑的人员在指定的时间、地点就调查事项涉及的问题作出解释和说明。这一行政行为主要适用于国家工作人员,且也是对人事事项采取的强制行政措施,但这一行政行为涉及的不是工作人员职务上的权利义务,而是公民的权利义务,即人身自由权。因此,将内部行政行政行为排除于受案范围之外,侵犯了行政机关公务人员作为一个基本的人所应享有寻求司法最终救济的权利。
  我国《行政诉讼法》将终局行政行为排除在受案范围之外,违背WTO司法最终审查原则,实际上剥夺了当事人寻求司法救济的权利。我国目前由行政机关行使最终裁决权主要规定在《行政复议法》第十四条、第三十条第二款,《中国人民共和国商标法》第二十一条,《中华人民共和国专利法》第四十三条,《中华人民共和国外国人入境出境管理法》第二十九条,《中华人民共和国公民出境入境管理法》第十五条中。行政终局裁决违背了行政法治原则,容易导致行政机关滥用终局行政裁决的权力,极不利于保护相对人的利益。而且,终局行政行为享有司法豁免权,违背WTO司法最终审查原则。
  (三)保护的合法权益有限
  《行政诉讼法》第十一条第一款将“合法权益”规定为“人身权、财产权",第十一条第二款的“除前款规定外,人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件”,这是一个兜底性条款,由于在其他规范性文件中,只有最高人民法院《关于贯彻执行中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的意见(试行)》对劳动教养、强制收容审查以及计划育部门征收超生费、罚款等三种具体的纠纷规定应予受理,除此以外再无其他规定,实际上把涉及政治权利或其他权利的行政行为则排除于行政诉讼受案范围之外。按照我国法律规定,公民享有的政治权利包括选举权和被选举权,并且有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由,有宗教信仰自由等,其他权利有劳动权、休息权、物资帮助权、受教育权等等。上述这些权利都是公民享有的基本权利,它是由国家宪法赋予的,公民的这些合法权益在受到行政权侵害时无法得到国家司法权的保护,既有悖我国《宪法》对于合法权益保护的初衷,也不利于实现我国依法治国的目标,更不符合行政诉讼法的立法目的。
  三、完善我国行政诉讼受案范围的设想
  我国行政诉讼法对受案范围的规定是特定历史条件下的产物,随着行政权作用的不断扩大,行政纠纷也随之出现,如今的行政诉讼受案范围已经无法满足人们维权的需要,因此,我们应从立法上完善我国关于行政诉讼受案范围的规定,为行政相对人的合法权益提供更为有效的保障。
  (一)完善立法模式
  从两大法系行政诉讼或者司法审查的立法及判例看,一般采用肯定概括加否定列举的方式规定司法审查范围或行政诉讼受案范围,这种方式能够科学地界定行政诉讼的范围,避免出现“挂一漏万”现象,值得我们借鉴。
  1.对可诉行政行为的范围作出概括性规定
  对可诉行政行为的范围作出概括性规定,可以避免因列举方式产生的可诉与不可诉之间的法律盲区。公民、法人或其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益,有权向人民法院提起行政诉讼。为此,需要对《行政诉讼法》第二条做出修改,将行政诉讼受案范围概括式规定中“具体行政行为”扩展为“行政行为”。《行政诉讼法》十一条列举了法院可以受理的八类案件,但是,现实生活中的行政争议是纷繁复杂、无法穷尽的,法律规定了“不发抚恤金”案件属于受案范围,但不发社会保险金和最低生活保障费的案件能否起诉呢?法律规定对于拒绝颁发许可证执照的行为可以起诉,但拒绝注册登记或者发放毕业证学位证的行为能否被诉呢?很显然,肯定列举无法穷尽所有可诉的受案范围,因此,《行政诉讼法》第十一条的规定应该删除。
  2.对不可诉行政行为作出列举式规定
  对不可诉行政行为的种类予以明确列举,这样能够给当事人和法院提供明确的指引,从而有效阻止不可诉行政行为进入诉讼领域。采取列举方式规定不可诉行政行为的种类,自然会有遗漏,遇有这种情况,应当作出有利于行政相对人的推定。按照“法不禁止即自由”的原则来判断某一特定行为是否可诉。《行政诉讼法》第十二条属于列举式排除,应该对其逐个甄选,合理的予以保留,不合理的予以删除。
  修改后的行政诉讼受案范围可以表述为:公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员行使行政职权的行为侵犯其合法权益,可以提起行政诉讼。人民法院不受理公民、法人或者其他组织对国防、外交等国家行为和国务院规定行政措施、制定行政法规、发布决定及提起的行政诉讼。
  (二)扩大可诉行政行为的范围
  1.应将部分抽象行政行为纳入行政诉讼的受案范围
  由于抽象行政行为对象的普遍性,违法的抽象行政行为将导致同样的侵害在一定范围内连续发生,因此应将一部分抽象行政行为纳入到行政诉讼的受案范围。国务院制定行政法规的行为在本质上是立法行为,不是行政行为,不应列入行政诉讼受案范围。然而,行政规章及行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令本质上属于行政行为,应该纳入行政诉讼受案范围。目前世界上大多数国家都将抽象行政行为纳入司法审查的范围之内,如法国最高法院对总统和部门命令有初审管辖权;在英国,无论行政机关作出的是具体行政行为还是抽象行政行为,只要超越法定权限,法院都可以行使审查权;美国从三权分立的根本原则出发,行政机关的一切行政行为都在司法审查范围之内。国外的立法和实践经验值得我们借鉴。我国的《国家赔偿法》和《行政复议法》已将部分抽象行政行为如行政机关发布的具有普遍约束力的行政决定、命令纳入到行政赔偿诉讼和行政复议的范围。为保持立法之间的衔接与协调,《行政诉讼法》也应作出修改,将这部分抽象行政行为纳入到人民法院的司法审查范围之内。
  2.应将部分内部行政行为纳入行政诉讼的受案范围
  行政机关对公务员实施监督、任免、考核、调动、决定工资和福利待遇等行为时,直接涉及国家公务员的公民权益,把此类具体人事行政行为纳入行政诉讼的受案范围,对人事行政实行司法最终救济原则,有利于公正、有效地保障公务员的合法权益。《行政诉讼法》第十二条第三项“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”的规定,完全排除了行政机关工作人员对影响其基本权利的奖惩、任免等决定的司法救济权,建议在此项规定的后面加上但书性规定“但影响行政机关工作人员人身、财产、名誉等基本权利的除外。”
  3.应将部分行政终局裁决行政行为纳入行政诉讼的受案范围
  一些行政争议如事关国家重要机密的行政行为一旦进入诉讼,将会严重危害国家利益,这些争议应该由行政机关进行终局裁决。但是那些涉及公民个人的权利和义务的行政行为,就不能设定行政终局裁决权。如我国《行政诉讼法》第三十条第二款规定的自然资源的所有权和使用权,对于公民、法人或者其他组织来讲是一项非常重大的权利,与他们的利益息息相关,将关于这项权利的行政复议决定作为终局裁决难免会对行政相对人产生不利影响。做出的复议决定一旦发生错误却不能进入司法程序,实际上剥夺了行政相对人的诉权,显然违背了行政法治原则,不利于行政相对人合法权益的保护,因此,应该将其纳入行政诉讼的受案范围。
  (三)扩大受保护的权利范围
  按照宪法规定,我国公民享有广泛的权利,除人身权、财产权外,还享有政治权利和其他权利,保护相对人的这些权利是我国民主与法治建设的基本要求。《行政复议法》在原《复议条例》的基础上,已扩大了所保护权利的范围,从“人身权、财产权”扩大到“合法权益”。由于按照我国法律规定,绝大多数行政复议行为都不是终局的行政行为,当事人仍有提起行政诉讼的权利。所以,应对《行政诉讼法》进行修改,摒弃保护权利的限制,扩大相对人受保护权利的范围,以确保行政诉讼与行政复议受案范围的统一。
  总之,行政诉讼法中规定的受案范围,决定了公民、法人及其他组织,在权利受到侵犯时是否能够享有法律救济权,随着国家法治化水平的不断提高,人们权利意识的不断增强,反思和完善行政诉讼的受案范围,对充分保护行政相对人的合法权益,严格控制行政权力滥用,维护社会的稳定具有重要意义。
  注释:
  [1]《行政诉讼法》第十一条规定,“人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼:(一)对扣留、罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚不服的;(二)对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的;(三)认为行政机关侵犯法律规定的经营自主权的;(四)认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照,行政机关拒绝颁发或者不予答复的;(五)申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责,行政机关拒绝履行或者不予答复的;(六)认为行政机关没有依法发给抚恤金的;(七)认为行政机关违法要求履行义务的;(八)认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的。除前款规定外,人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。”
  [2]《行政诉讼法》第十二条规定,“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼:(一)国防、外交等国家行为;(2)行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令;(3)行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定;(4)法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为。”
  [3]《若干解释》第一条第二款除进一步重述我国《行政诉讼法》第十二条对不可诉行为的规定外,还进一步明确下列行为行政诉讼不可诉:(1)公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为:(2)调解行为以及法律规定的仲裁行为;(3)不具有强制力的行政指导行为:(4)驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为:(6)对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。
  [4]TRIPS第四十一条第四款明确规定对初审的司法判决,在符合一定条件下,应使当事人有上诉提请复审的机会,而对于行政部门的终局决定或裁决,在任何情况下,都应使当事人有机会要求司法复审。


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