WTO体制下的国民待遇原则

(一) 国民待遇原则的定义

1.国民待遇原则的历史渊源

在资本主义时期,正如马克思在《共产党宣言》中所说:“不断扩大产品销路的需要,驱使资产阶级奔走于全球各地。它必须到处落户,到处开发,到处建立联系。” 此时,高度发展的商品经济,不仅要求在一国境内通商自由,而且也要求通商的国际自由。因而,资产阶级要求打 破闭关锁国、自给自足的封闭状态,力求改变外国人的无权地位,使其与一国国内的自然人、法人享有的权利无多大差异。为此,在1789年的法国《人权宣言》第1条 中宣称要实现“人类……在权利上是平等的”。随后,在1804年《法国民法典》第1卷第一编第11条中规定“外国人在法国享有与其本国根据条约给予法国人的同样 的民事权利”。它明确规定对外国人民事权利方面实行相互平等待遇原则,亦即所谓“国民待遇原则”。《法国民法典》对意大利、葡萄牙、西班牙、希腊、卢森堡、奥地利、挪威、瑞典等国产生巨大影响,这些国家的民法典和阿根廷的宪法均规定了类似的“国民待遇原则”。因此,国民待遇原则逐渐成为国际司法中公认的准则之一。

2.国民待遇原则的概念

国民待遇是国际上关于外国人待遇的最重要的制度之一 其基本涵义是指一国以对待本国国民之同样方式对待外国国民,即外国人与本国人享有同等的待遇。传统的国民待遇所涉及的权利义务关系仅局限在民事领域,随着国际经济交往的日益频繁,其内容逐渐延伸到国际投资领域,并成为该领域普遍遵守的基本法则。作为对外国投资的待遇,国民待遇是指主权国家在条约或互惠的基础上,一国给予外国国民或法人在投资财产、投资活动及有关司法行政救济方面等同于或不低于本国国民或法人的待遇。国民待遇原则一般通过国内立法和国际条约来体现,由于该原则的适用,直接关系到东道国本身的经济利益和经济安全,因此不同的国家会采取不同的对策。一般而言,发达国家既是资本输出国又是输入国,市场机制和经济发展水平较高,往往主张投资者平等竞争,普遍采取国民待遇原则。而发展中国家一般对国民待遇持比较谨慎的态度,更注重对外资采取政策和法律引导解释对国民待遇采取诸多限制。由于各方利益难以协调,国民待遇原则作为一项国际法上的普遍原则一直难以得到广泛适用。直至1994年,世贸组织乌拉圭回合谈判达成《服务贸易总协定》(GATS)和《与贸易有关的投资措施协议》(TRIMs)两项协议,国民待遇原则才第一次以国际多边条约的形式引入国际投资领域。

国民待遇是对国民以一种平等的待遇,它是实行市场经济的基本条件,是平等竞争的基础。 国民待遇原则在互惠原则的前提下逐步适用于某些经济贸易领域,这不仅体现在有关国家之间签定的双边条约或贸易协定中,更由于关税与贸易总协定将其作为一项重要的基本原则而得到国际社会的认同。尤其是在关税与贸易总协定的乌拉圭回合的谈判中,国民待遇原则的适用范围得到了进一步的拓展。在乌拉圭回合谈判达成的有关文件中,如《服务贸易总协定》、《与贸易有关的投资协议》、《与贸易有关的知识产权协议》中都规定了各缔约国之间应在互惠前提下遵守国民待遇原则。而取代关税与贸易总协定的世界贸易组织(WTO)在三个主要协议中都规定了国民待遇原则,即GATT第3条、《服务贸易总协定》第17条以及《与贸易有关的知识产权协议》第3条。WTO国民待遇的基本含义是外国人在法律地位、诉讼程序以及投资等方面享有不低于本国人的待遇,从而消除给予外国人在货物贸易、服务贸易、投资、知识产权方面的岐视性待遇。

(二)国民待遇原则的适用

1.GATT1994关于国民待遇原则的适用

GATT体制的国民待遇的适用范围较小,仅适用于货物贸易,更具体地说,仅适用于对进口商品的国内税收和政府对进口商品的法规、规章等管理措施方面。GATT文本第3条是“国内税与国内规章的国民待遇”条款。根据该条的规定,每一成员对来自任何一个其他成员的进口商品所直接或间接征收的国内税或其他国内收费均不得高于其本国的同类产品;在进口商品从通过海关进入进口方境内至该商品最终被消费期间经过的销售、推销、购买、运输、分配或使用的法令、条例和规章方面,所享受的待遇应不低于相同的国内商品所享受的待遇。GATT订入该国民待遇条款的目的,是防止政府实行保护主义,干预进口货物,保证各成员享受关税减让带来的利益,并保障进口商品与国内同类商品获得同等的竞争条件。

GATT国民待遇条款具体适用于如下三个方面(1)国内税收及其他各项费用。国内税收指政府对进口商品征收营业税、增值税、消费税及各种附加税等;其他各项费用指对处于流通过程中的进口商品应承担的仓储费、运费和保险费及有关服务费用。按国民待遇条款的规定,各成员政府在对进口商品的征税和收费方面,都必须将适用于国内同类商品的税种、税率、征收方法、征收程序和减免税优惠等同样适用于进口商品。凡对进口商品设置了更高的税率或收费标准,或更繁琐的征收程序,或更为不便的征收方法等等,都会提高进口的成本,使其与国内同类商品处于不同等的地位上,导致不公平的竞争。(2)进口商品的混合或加工。某些进口商品进口后有必要经过混合或加工后才能投放市场,这就必然涉及到原材料或配料的供应或购买。依国民待遇条款的规定,各成员不得制定条例以限制进口商品的混合或加工的原材料或配料的供应数量和供应渠道。违反了这一规定,即会对有关进口商品的进口形成数量限制。(3)进口商品流通的各环节。首先在商品销售方面会涉及到销售渠道、销售方式、销售价格等;其次,在推销环节上则会涉及推销方式、推销手段问题,其中包括广告的制作,如制作标准或要求及制作费用;其三,在运输方面会涉及运输工具的安排、装运要求、运费等;最后,在购买、分配或使用方面则会出现对购买行为的限制,商品的市场投向分配、市场数量分配、消费数量分配,或对使用某商品加以条件限制等现象。依国民待遇条款,各成员在对待进口商品的各流通环节中涉及的诸方面,均应与国内同类商品同等对待,即对国内商品与进口商品适用相同的规定或采用相同的措施,以避免对进口商品的正常流通形成各种障碍。

2.服务贸易总协定关于国民待遇的适用

经过长期的谈判和各方的妥协让步,服务贸易总协定终于将国民待遇原则作为其规定的具体承担义务部分。该条款规定:每一成员方应在其承诺表所列服务部门或分部门中,根据该表内所述任何条件和资格,给与其他成员方的服务和服务提供者,就所有影响服务提供的措施而言,其待遇不低于给予其本国相同的服务和服务提供者。

服务贸易总协定国民待遇的一个重要特征,就是将市场准入和国民待遇不作为普遍义务,而是作为具体承诺与各个部门的开放联系在一起,这样可以使分歧较小的国家早日达成协议,否则就加重了他们在服务贸易和国际收支中的负担,这是有悖与服务贸易总协定的宗旨的。因此,服务贸易中的国民待遇是以WTO成员间在平等的基础上通过谈判方式达成协议,在协议的基础上确定不同服务行业中不同程度地履行国民待遇。 另外,服务贸易国民待遇原则的实施应本着“利益互惠”的原则,但这种利益互惠不应是绝对数量上的“对等优惠”,而是“相互优惠”,衣服和水平不同国家的需要。

3.与贸易有关的知识产权协定关于国民待遇的适用

在乌拉圭回合达成的《与贸易有关的知识产权协定》的总则和基本原则中,明确规定了有关知识产权的国民待遇原则。它规定在保护知识产权方面。成员以方对其他成员方国民提供的待遇不得低于对本国国民所提供的待遇。这一规定将GATT仅适用于外国进口产品的国民待遇扩大适用到包括商标权、专利权和版权等内容的知识产权领域。

4.与贸易有关的投资措施协定关于国民待遇的适用

在乌拉圭回合达成的《与贸易有关的投资措施协定》中明确而又具体地规定了使用关贸总协定的国民待遇原则,即任何成员方都不应使用与关贸总协定第3条或第11条不一致的任何与贸易有关的投资措施;并在该协议中列举了与国民待遇不相符的与贸易有关的投资措施,这些措施包括:(1)要求企业购买或使用国内产品或来源于国内渠道供应的产品,不论这种具体要求是规定特定产品、产品数量或价值,还是规定购买与使用当地产品的数量或价值的比例;或者,(2)限制企业购买或使用进口产品的数量,或与其出口当地产品的数量或价值相联系。

(三) 国民待遇原则的例外

与最惠国待遇原则一样,适用国民待遇原则同样存在着各种例外。

1.最惠国待遇原则在货物贸易领域的例外和实行例外的条件

关贸总协定对国民待遇原则作了例外规定,集中体现在第20条“一般例外”条款中。例如,成员方可依据该条款的规定,为维护公共道德和保障人民或动植物的生命或健康,对进口产品实施有别于本国产品的待遇。又如,在国内原料的价格被压低到低于国际价格水平时,作为政府稳定计划的一部分的期间,为了保证国内加工工业对这些原料的基本需要,有必要采取限制这些原料出口的措施。

此外,在世贸组织其它多边货物协议中也规定了国民待遇例外,如《补贴与反补贴措施协定》规定,从WTO协定生效之日起的5年内,允许发展中国家成员对使用国内产品进行补贴;对于最不发达国家成员这一期限可延至8年。

2.国民待遇在服务贸易领域的例外和执行例外的条件

服务贸易总协定将国民待遇作为成员方经谈判而承担的具体义务,而不是必须遵守的一般义务,这一规定与总协定的其他原则规定是有区别的,成员方谈判承担义务时可在承诺表中列出不按照国民待遇的安排,包括那些有关服务提供者或服务产品的条件、标准或许可等。此外,它还规定了不少例外,如一般例外和安全例外等3.国民待遇在与贸易有关的知识产权领域的例外和执行例外的条件

《与贸易有关的知识产权协定》也规定了不少例外,如有关保护知识产权方面的《巴黎公约》、《伯尔尼公约》、《罗马公约》以及《有关集成电路知识产权条约》中的各自有关国民待遇例外的规定均构成该协议的例外。此外,还包括司法和行政程序方面的例外,如对服务地点的指定,对代理人的规定等。

4.国民待遇在与贸易有关的投资措施领域的例外和执行例外的条件

《与贸易有关的投资措施协定》关于国民待遇例外的规定的范围更广,它不仅规定所有例外规定都适用于该协议的各项规定,而且规定发展中国家成员可以暂时自由地背离适用国民待遇原则和数量限制规定,即发展中国家成员和最不发达国家成员的这一期限分别为5年和7年。

(四)国民待遇原则的精髓

最惠国待遇和国民待遇是关贸总协定的核心原则,也同样是世贸组织最主要的原则。相对而言,最惠国待遇原则较易于理解与操作,而国民待遇原则无论在理解上还是操作上,都不是易事。然而,对国民待遇原则的准确理解与熟练运用,对于维护一国的经济利益具有极为重大的意义。

国民待遇与最惠国待遇相比,既具有共性又有区别。其共性体现在两者都建立在非歧视原则的基础上,且为了共同的目标,即为了减少或消除贸易障碍,实现国际贸易自由化。两者的区别在于其肩负的使命不同,国民待遇原则的使命是保证成员国进口的外国商品与本国商品、外国的服务和服务提供者与本国的服务和服务提供者、外国国民的知识产权保护与本国国民的知识产权保护享有平等的待遇,即保证内、外国间的待遇平等;而最惠国待遇原则的使命则是保证一成员给予所有其他成员完全相同的上述待遇,即保证外国间的待遇平等。

简单地说,最惠国待遇原则要求一国给予A国的企业与产品的待遇,也必须同样地给予B国,即实现“外外平等”。对比之下,国民待遇原则要求一国给予本国产品或企业的待遇,也须同样适用于本国境内的外国企业与产品,即实现“内外平等”。

国民待遇概念的实质可以通过以下两个关系来理解。第一,国民待遇原则与相互主义的关系。国民待遇是向外国的企业、产品、人提供与本国的企业、产品、人完全相同的待遇。同样,只要A国政府对本国的企业、产品、人等没有提供某项待遇,那么即使B国政府向A国的企业、产品、人提供了这项待遇,也不产生A国政府向B国提供该项待遇的义务。因此,国民待遇提倡的是“机会的平等”,而不是“结果的平等”。相互主义则要求“结果的平等”。从关贸总协定导言中的“reciprocal and mutually advantageous”一语看,总协定确实存在着类似于相互主义的概念,这与关贸总协定的对象主要是工业制品有关。关贸总协定的出发点是通过降低易于关税化的工业制品的关税来促进自由贸易,而相互主义的手法较能促进关税的减让谈判,这就是关贸总协定中的相互主义的概念,它并非是那种僵硬的相互主义,而更接近一种互惠、互让的精神。第二,国民待遇原则与“自由化”的关系。关贸总协定的宗旨是促进贸易自由化,但在原来的关贸总协定中,并未出现过“自由化”一词,理由很简单。因为在关贸总协定的框架下,一国是否推行贸易自由化, 衡量的标准即是国民待遇原则。就是说,只要一国将赋予本国的企业、产品、人的待遇非歧视性地赋予外国的企业、产品、人,即被认为遵守了自由贸易原则、实施了“自由化”政策。在原来的关贸总协定中,国民待遇原则与“自由化”即是同义词,所以没有必要特意再加进该词。

(五)国民待遇原则的意义

为了确保外国人能在中国正常地生活或开展事业,我国法律如《宪法》、《民法通则》、《对外贸易法》、诉讼法及我国缔结或参加的国际条约对国民待遇作了原则性的规定,涉及到投资权、一般民事权利、对外贸易、税收(流转税)、知识产权及法律诉讼等多方面。但在实践中,普遍存在着“超国民待遇”和“次国民待遇”。

1.超国民待遇原则的表现:(1)所得税优惠:对照内资企业33%的所得税税率,外商投资企业根据设立地区、企业性质和所属行业的不同,可以适用30%、24%、15%或更低的税率。其中,对于新办的生产性外商投资企业,还可享受“两免三减”(即获利的最初两年免税,其后三年减半征收)的直接减免税规定,从而使外资企业的税赋水平低于内资企业;(2)进出口权优惠:根据我国的外资法律,外贸企业当然拥有进出口权,而国内只有少数企业拥有进出口经营权;(3)用汇优惠:在用汇方面,外资企业可以直接向外资银行借贷外汇,而国内企业则受到国家外汇信贷指标的严格限制。除此之外,我国还在生产经营自主权、出口退税、进口货物免税等方面给予外商投资诸多的优惠政策;(4)知识产权方面,典型的是在著作权方面。1992年9月颁布实施的《实施国际著作权条约的规定》把许多没有给予我国国民的著作权相关权利保护,给予了外国国民。《著作权法》对我国国民不保护的实用工业品,却对外国作者、中外合资企业或外资企业的作者提供25年的著作权的保护。

2.次国民待遇原则的表现:(1)对外商投资产业部门的限制:1995年6月,国家计委、国家经贸委和外经贸部联合发布了《指导外商投资方向暂行规定》和《外商投资产业指导目录》,首次以法规形式规定了鼓励、允许、限制、禁止外商在华投资的产业项目。但是涉及国家安全和社会公共利益的行业,对外资的准入则有严格的限制,其中尤以服务业最为突出。《规定》和《指导目录》明确规定新闻、出版、广播、电影、电视等领域禁止设立外资企业;公用事业、交通运输、房地产等行业限制设立外资企业。(2)当地成份要求:我国外资法规定外商投资企业所需的设备、原材料、燃料、配套件等物资在同等条件下应当尽先在中国购买,这属于违反TRIMs的投资措施。(3)贸易(外汇)平衡要求:同样这也属TRIMs所禁止的一种不正当投资措施。我国外资法明文规定外商投资企业必须实现进出口平衡、保证外汇收支平衡。(4)此外,对外资的次国民待遇还表现在设立外商企业时采取比内资企业严格的审批程序以及实行歧视性的服务收费制度等方面。

我国已是WTO成员国,必须按照WTO的游戏规则实施国民待遇原则。我国的时间必须与WTO国民待遇原则相协调。

第一,应淡化超国民待遇。市场经济要求公平竞争,然而我国对外商投资的超国民待遇,间接损害了本国企业的利益,使本国企业尤其是国有企业在竞争中处于劣势,而且将影响到民族经济的发展。另一方面,超国民待遇并非就代表一国拥有良好的投资环境,投资环境包括了物质环境和由政治、经济、法制等因素组成的社会环境 ,是一个诸要素有机结合的综合体。因此,我们要全面地改善投资环境,提供更为良好的软环境和硬环境,逐步变超国民待遇为平等待遇。

第二,应改善次国民待遇。对于WTO的要求而言,我国目前的开放程度还是不够的。我国的对外开放是一种渐进式的模式,平等的国民待遇的推行不能一蹴而就,急于求成。必须对中国整体经济发展水平和具体行业部门的竞争耐受力作出正确地分析、判断,同时,我们应充分利用适用国民待遇原则的例外规定,在某些领域继续实行有限制的国民待遇。因此。在多边贸易谈判中抵制发达国家过于宽泛的国民待遇要求将是我国面临的一个重大课题。原则上,国民待遇只能在渐进的基础上给予,以确保发达国家与发展中国家利益的相对平衡为前提,是一个稳步实施的过程。但国民待遇的试行是一种客观趋势,我国政府及相关行业必须作好充分的准备。



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