论宪政的德性

[摘要]宪政必须建立在一定的道德之上,对人的不完善性假定是宪政的伦理预设。同时,宪政本身必须具备一定的内在道德,具体包括十项准则,即存在宪法,确立人民主权原则,实行代议制民主,确立法治原则,宪法具有最高权威,政府有限,以保障人权为目标,权力制约,建立违宪审查制,确立正当法律程序原则。这十项准则是判断宪政自身合法性的依据,而具有合法性的宪政又成为宪政社会道德规范、政治制度及公民行为的合法性的供给者。

  前言:宪政不可无德

  宪政,不仅是一个政治学、宪法学上的概念,而且也应当是一个道德上的概念。宪政必须建立在一定的道德之上。有学者精辟地指出:“实行宪政要有‘宪德’”,所谓“宪德”,即“实行宪政(或宪法)所应有的政治道德、民主法治观念和人权意识”,其核心是“在法律面前的平等观念、民主精神和刚正品质”〔1〕(381页)。在别处,该学者将“宪德”简述为,“实施宪法和法律所应具的政治道德”〔2〕(序一)。依笔者理解,这里的“宪德”应是宪政或宪法实施主体所应具有的道德品格。本文所谓“宪政的德性”,不排斥上述“宪德”的涵义,但它还包含更为重要的内容,它主要指称宪政本身所具有的道德品格。宪政自身的道德品格与其实施主体的道德品格是两个截然有别的概念。宪政自身的道德品格之所以更为重要,是因为,一方面它意指宪政的内在规定性,宪政之为宪政的特质隐寓其中,它在一定程度上构成了评判宪政自身的基本尺度;另一方面,它还意味着宪政的普适性价值,近现代各国宪政的确立是对这种普适性价值的全面认同。虽然各宪政国家对宪政实施主体的道德品格,也有一些大致相同或相近的要求,宪政实施主体道德品格状况也会影响、甚至在很大程度上影响宪政实施的效果,但它只是一种外在因素。实施宪政,不仅需要一定的道德基础,需要适宜的道德环境,而且关键在于宪政本身必须具备一定的内在道德。

  1.人的不完善性:宪政的伦理预设

  对宪政的认识可从两个层次进行,一是价值层次,一是事实层次。传统宪政理论对价值与事实多不作区分,一般都以弘扬价值为核心,缺少对宪政的客观、系统的实证分析。因此,对宪政事实层次即实然性的研究应成为当今宪法学的重要课题。但这并不意味着宪政学说可以成为一门“科学”。其中,最重要的原因是宪政所依赖的基础相当脆弱,并不能获得“科学”的验证。这个基础就是作为宪政根据的人性假定,即“宪政主义认为人性是不完善的,有自私和滥用权力的倾向”〔3〕。

  人性本是一个纯粹的伦理学范畴,但对人性的预设构成了所有时代、所有国家根本政治制度的出发点。任何制度都是针对人设定的,都是建立在一定的人性假定基础上的。对人性的不同假定可能导致不同的政治路径。对性善论的坚持,理论上可导致柏拉图“哲学王”的统治,孟子的仁政,人治即是以性善论为根据的;而实践中则往往导致专制与暴政。宪政不相信人是完美的,也不相信人是善的。休谟认为,“政治作家们已经确定了这样一条准则,即在设计任何政府制度和确定几种宪法的制约和控制时,应把每个人视为无赖——在他的全部行动中,除了谋求一己的私利外,别无其他目的”〔4〕(27-28页,着重号为原文所加)。休谟的“无赖”假定(“无赖”是人性不完善的表现形式),不是究诘人性的真相,而是从规范的意义上为宪政给定一个出发点。它体现了人类的睿智与策略:先设定一种最坏的情形即每个人都是无赖,然后在这个前提下求其防堵,求其疏导,求其化弥。宪政主义者是要警告人们不要盲目相信政治家,而要使他们受制于宪法和公民的宪法权利,以降低政治风险〔3〕。经验证明,从最坏处着眼设计的防范与对策措施往往是最有效的。《联邦党人文集》的作者也认为“如果人都是天使,就不需要政府了”。“用种种方法来控制政府的弊病,可能是对人性的一种耻辱。但是政府若不是对人性的最大耻辱,又是什么呢?”〔5〕(264页)这导出了人性预设与宪政的逻辑联系:“宪政就是被设计用来弥补人的缺陷的”〔6〕(106页),每一种政治制度都是针对某些恶而设计的。宪政的存在这一事实即表明了人性的不完善。

  对人的不完善性假定,使宪政理论建立在道德观念之上。但这并不意味着宪政对人的不完善性的价值认同。宪政对人的不完善性预设,实际上是从强烈的道德感出发的,是对人性中与生俱来的缺陷的正视和反省,体现了宪政的现实主义精神。在价值上,宪政对人性中的不完善或缺陷给予了彻底的否定,它根本不承认“人性不完善,要求人负起道德责任和法律责任没有根据”或“人的恶行是顺其自然的结果”之类的逻辑。

  2.若干准则:宪政的道德底线

  能够真正称得上宪政的东西,应含有一个最基本的统一的尺度,应具备一些共同的最低限度的道德标准,舍此便无宪政。这些共同标准构成了宪政的内在品德。它既是宪政之为宪政的内在要求,也是判断宪政自身的依据。这些准则可概括为以下十项:

  (1)存在宪法。

  “没有宪法的存在是谈不上宪政的”〔7〕(90页),“宪政以宪法为起点”,“宪法是宪政的前提”〔8〕(180页)。同时,宪法是宪政的规范表现形式,宪政是宪法规范在实践中的实现。作为宪政前提和表现形式的宪法,第一,必须真实。这要求宪法必须与事实上实行的宪政存在同质性,宪法规定的内容就是实际运行的宪政的内容,因为“宪法只能表现、保障和在某种限度内指导宪政而不能无中生有地创造宪政”〔9〕(158页)。第二,必须有实效。“法律实效意思是人们实际上就像根据法律规范规定的应当那样行为而行为,规范实际上被适用和服从”,它是“人们实际行为的一种特性”〔10〕(42页)。宪法必须具有实效而不仅仅是抽象的效力,是宪法作为法律的本质要求,也是从有宪法到有宪政的关键环节。宪法须有实效,可进一步推导出宪法的内容要具有科学性、正当性和可操作性,既要为全社会所普遍遵从,又要在实践中得到实际执行。第三,必须具有较强的稳定性和连续性。宪法是国家的根本大法,规定国家的根本制度和根本任务,其变化关系着国家与社会的稳定,因此宪法不应轻易改变,有人认为,“宪法不变是宪法是重要的原则”〔7〕(298页)。宪法的稳定性和连续性,可进一步导出宪法文字应简约从而具有更大的包容性,同时,还要充分地建立、完善和运用宪法的弹性机制〔11〕。但宪政并不要求宪法一定是成文的,根据国外政治科学家们在“更为宽广的意义上”的界定,“宪法是一套规则和习惯,不论是成文的还是不成文的、法定的或超法的,政府要据此处理事务”〔12〕(51页)。根据历史经验,有宪法未必有宪政,这说明实行宪政除了需要宪法之外,还须满足其他的一些条件。

  (2)确立人民主权原则。

  人民主权原则是否确立,是判断有无宪政或者宪政是否具有合法性的道德根据之一。人民主权原则也称主权在民原则,它集中地表达了国家的一切权力归属于人民、来源于人民并服务于人民的政治理念〔13〕。确立人民主权原则的关键意义在于,它为解决国家权力与公民权利这一宪政基本矛盾提供了一种指导思想和逻辑方法。人民主权原则应包含三项内容:第一,国家权力来自于人民的授予。按早期社会契约论,这也可以描述为国家权力来自于公民权利的让渡。“一切管理国家的权力必定有个开端。它不是授予的就是僭取的。此外别无来源。一切授予的权力都是委托,一切僭取的权力都是篡夺”〔14〕(250页)。假定国家权力来源于人民既是人民主权原则的要义所在,也是宪政理论逻辑的基本前提。第二,国家权力属于人民所有。但不一定由人民直接行使,相反,在宪政国家中国家的权力一般都是由人民定期选举的代表和机关来行使的。第三,人民对国家权力能进行有效监控。国家权力须依人民的意志行使,并随时接受人民的监督,人民对国家权力的非法行使能进行有效的“抵抗”。总之,“人民是一切事物的原因和结果,凡是皆出自人民,并用于人民”〔15〕(64页)。人民主权原则意味着,宪政对国家权力与公民权利(可视为人民主权的实现形式)进行了严格的界分,并认定国家权力从属于公民权利而且是公民权利的产物。公民权利是目的,国家权力是手段,即国家权力存在的全部理由在于对公民权利实施有效保障。

  (3)实行代议民主制。

  就人民主权的实现而言,似乎直接民主是最真实、最纯粹和最高级的民主。因为在那里,人们可以直接统治自己,不须假手中介或代表,每个公民都平等地拥有国家主权的一部分,对于管理国家的事务享有同等的发言权。但卢梭早就发现了实行直接民主的苛刻条件,“首先,要有一个很小的国家,使人民很容易集会并使每个公民都很容易认识所有其他公民。其次,要有极其淳朴的风尚,以免发生种种繁剧的事务和棘手的争论。然后,要有地位上与财产上的高度平等,否则权利上和权威上的平等便无法长期维持。最后,还要很少有或者根本就没有奢侈”〔16〕(88-89页)。正因为条件苛严,他断言,“真正的民主制(即直接民主制——引者注)从来就不曾有过,而且永远也不会有”〔16〕(88页)。直接民主制不仅面临条件难题,而且蕴含暴政倾向。亚里土多德早在《政治学》中就指出,纯粹的直接民主与暴君制有着许多相似之处,而英国思想家柏克更是从法国大革命中发现了直接民主的诉求与暴政之间的内在关联:法国大革命声称要追求一种纯粹的民主制,但却沿着一条笔直的道路迅速变成一种灾难而不光彩的寡头政治〔17〕(3页)。萨托利将直接民主视为以个人参与为基础的民主,并认为,“以个人参与为基础的民主只在一定条件下才是可能的”,“如果这些条件不存在,那么代议制民主就是唯一可能的形式”〔18〕(286-287页)。作为间接民主实现形式的代议制成了宪政的基本制度选择。代议制一经确立,便被认为它具有功能上的优越性,“它使政府始终处于成熟状态”,而且“代议制一经推行,立刻就能在那么广大的国土上和利害圈子里奏效,再要设计出一种像它那样的政府体制是不可能的”〔14〕(246页)。这种说法或许有些过头,但不可置疑的是,代议制已经成为现代宪政的基本标志之一。宪政下的代议制意味着:第一,由代议机关行使国家权力。在议行合一体制下,代议机关是国家最高权力机关;在议行分立体制下,代议机关是国家最高立法机关,主要行使国家立法权。第二,代议机关组成人员由有选举权的人民定期的、直接或间接地选举产生。选举是代议机关及其组成人员行使的国家权力获得人民定期确认的程序手段,同时,“选举是任何法律和公共政策取得合法性和道德约束力的先决条件和程序”,“法律和公共政策唯有是人民授权的权威的产品,才能得到合法性”〔3〕。第三,代议机关及其组成人员有确定的任期,到时就必须重新选举,组成新的代议机关。第四,代议机关拥有的国家权力,通过举行的各种会议来行使。至于代议机关的组成人员则通过享有议员或代表法定的权利来实现对国家权力的行使。第五,代议机关及其组成人员从权力获得到权力实现都由明确的法律规定来保障。这些规定应当主要是程序的,而程序应当是本位的。

  (4)确立法治原则。

  “法治与宪政有着天然的联系”〔19〕(147页),现代宪政国家一定是法治国家,现代法治国家也一定是宪政国家。法治意味着法律应当统治,无论统治者还是被统治者都必须在正义的法律框架内活动,任何组织和个人都不得逾越。国家权力与公民权利的分离与对立,既是宪政产生的重要缘由,也是宪政为实现其根本目标而采取的因应策略,它使宪政对权力与权利持不同态度:限制国家权力,保障公民权利。宪政对国家权力与公民权利虽然态度殊异,但其达到目标的途径却是同一的,即通过法治。法治关注权力与权利的配置,其基本功能是保障最低限度的人的基本权利与自由。宪政不仅为法治确立了价值目标,而且要求法治应具有如下要素:有普遍的法律、法律为公众知晓、法律可预期、法律明确、法律无内在矛盾、法律可循、法律稳定、法律高于政府、司法权威、司法公正〔20〕。

  (5)宪法具有最高权威。

  宪法具有最高权威,一般也称之为宪法至上,“是指在国家和社会管理过程中,宪法的地位和作用至高无上”,亦即“宪法是国家的根本法,具有最高的法律效力,是一切机关、组织和个人的根本行为准则”〔21〕。宪法至上还可进一步分为形式上的至上和实质上的至上。宪法形式上的至上“是指宪法典宣布自身的最高法律效力”〔22〕(52页),宪法实质意义上的至上“是指人民的法律意识中有宪法至上的观念,有维护宪法权威的意识,因此对制定宪法和实施宪法有强烈的愿望,人民的这种强烈的意识和愿望是宪法得到实施的有力的保障”,“实质意义上的至上是宪法至上的核心”〔22〕(53页)。依笔者之见,宪法实质意义上的至上除了人民有宪法至上的观念和意识之外,还应包括宪法规范在实践中的落实和宪法最高法律效力的实现,也可以说,实质意义上的宪法至上意味着宪法必须具有实效。“宪法是调整公民权利和国家权力之间基本关系的部门法”〔23〕(6页)。宪法不能至上,则宪政的双重目标均不能实现:国家权力不会服膺于法律,公民权利与自由的保障难以实现。

  (6)政府有限。

  路易斯。亨金认为,宪政“意味着一种有限政府,即政府只享有人民同意授予它的权力并只为了人民同意的目的,而这一切又受制于法治”〔24〕(11页)。这里的政府主要指行政机关。政府有限要求:第一,政府权力来自于人民的授予。人民授予的唯一合法方式是直接或间接的选举。第二,政府权力的实现须最终得到人民的同意,政府要直接或间接向人民负责。第三,政府权力的直接依据是宪法或法律,因此,政府拥有权力的范围和实现权力的手段都由宪法或法律明文规定,权力行使遵循“越权无效”的原则。第四,政府的任期有确定的期限并有届数的限制。有限政府是直接针对人性的制度设计,是“最适合人的本性的政府”,“它能够压制人性中最坏的可能,调动鼓励人性中最好的东西”〔6〕(103页)。

  (7)以保障人权为目标。

  保障人权是宪政的终极价值〔25〕,宪政在根本上是一种人权保障制度。宪政主要通过如下方式实现对人权的保障:第一,宪法直接规定基本权利与自由;第二,对国家权力进行合理配置,使权力相互制衡,防止国家权力的滥用;第三,建立宪法保障制度,促进宪法充分、全面实施;第四,法律法规的执行〔25〕。保障人权是宪政存在的最终根据,是否以保障人权为目标是衡量真假宪政的道德标准,能否保障人权是判断宪政是否有效的重要标志。

  (8)权力制约。

  “一切有权力的人都容易滥用权力”,“要防止滥用权力,就必须以权力约束权力”〔26〕(154页)。保障人权的目标确定之后,对国家权力的合理划分并相互制约,就成为宪政的首要任务。宪政意味着权力的分立以避免权力集中和专制的危险〔24〕(11页)。对国家权力的横向划分有两种典型形式,即三权分立制与议行合一制。前者强调立法、行政与司法权各自的独立性及相互制衡,其缺陷是国家权力缺乏统一性,易形成各自为阵的格局。后者克服了前者的局限,强调国家立法、行政与司法三权均由人民代表机关统一行使,体现国家权力的人民性和统一性。同时,议行合一制对国家权力进行了合理划分,也实现了权力相互之间的有效制约。宪政国家还对国家权力进行了纵向划分。最典型的联邦制,它对联邦的权力与州的权力进行了明确的划分。以美国为例,宪法采取列举的方式规定了联邦的权力,凡联邦未拥有的权力都归州行使,称为“保留的权力”。即使在单一制国家,“中央与地方的关系并不完全是等级节制性的,尽管中央的作用是决定性的,但是也有平衡机制在起作用。根基坚实的地方自治可以利用其政治平衡力量限制非理性的中央集权”〔27〕(86页)。总之,权力制约已经成为宪政制度的一项普遍原则。权力制约原则是对权力进行的制度控制,它并不能从根本上消除专制与权力腐败,也不能绝对保障公民权利。但若不实行权力制约原则,则专制和权力腐败会更加严重,公民权利更没有保障。

  (9)建立违宪审查制。

  建立违宪审查制是宪法具有最高权威的逻辑结论。既然宪法具有最高的法律效力,那么法律和行政行为都不得同宪法条文相违背。“宪法原则至上的思想”“只有存在独立于政治权威的机构的保障,并且政治权威的行为还得接受审查的时候才是真实的”〔28〕(30页)。违宪审查的意义在于,第一,保证立法机关制定的法律及行政机关的行为,是人民或其代表意志的体现;第二,保持一国的法律在宪法之下的统一性。违宪审查目前有两种典型模式,一种是美国模式,违宪审查存在于整个司法体系,它与一般司法管理并无显著分别。法院的审查,只能得到原则上只对本案有效的判决〔28〕(31页)。另一种是欧洲模式,宪法问题由专门为此而设的法院裁决,并且该法院对宪法诉讼享有垄断性的管辖权。“若一个欧洲宪法法官宣布某一法令违宪,就等于废除了该法令,或使之从法律秩序中消失,该法令从此无效,不再对任何人产生法律效力”〔28〕(32页)。无论是美国模式,还是欧洲模式,实际上都可称之为司法审查,因为,这种审查都是由法院进行的。即使是法国,虽然并未设立宪法法院,但近来有学者认为,法国宪法委员会事实上是法国的宪法法院〔29〕(71页),法国绝大部分学者也认为宪法委员会具有司法性质〔29〕(71页)。为保证违宪审查的效力,违宪审查机构必须具有权威性和独立性,这也可称之为司法独立。在理论上,司法审查权的问题一直存在争议。赞同者认为,司法机关是分立的三权中最弱的一个,司法机关如果没有司法审查权,不仅招致其他两权的侵犯和威胁,而且让违宪的法律生效,会产生代表的地位高于其所代表的主体、仆役高于主人、代表高于人民的结果〔30〕(76-77页)。反对者认为,洛克认为立法权最高,但有限制,即不能转让,不能废除财产权,并没有谈到应受司法限制;孟德斯鸠谈过司法权最小,但没有主张通过司法审查提高司法权。司法权和立法权是平等的,司法审查构成否定的立法,构成高于立法的权威,司法审查是对分权原则的明显侵犯〔30〕(77页)。理论上的论争或许还会继续,但实践中,违宪审查制早已成为宪政制度的基石,是判断一个国家有无宪政的重要标志。“现代民主国家的宪法,必须得有宪法至上和违宪审查的内容”〔28〕(54页)。在美国,司法审查的理论已经成为“宪法拱门上的拱顶石”〔31〕(39页),司法审查已经成为“宪法机器中绝对必要的部件,抽掉这个特制的螺栓,这部机器就化为碎片”〔31〕(41页)。

  (10)确立正当法律程序原则。

  宪政不仅确立了限制政府权力,保障公民权利的目标,还为公民权利设定了一个最低限度的保障标准,即正当法律程序原则。美国宪法对这一原则的经典表述是,“非经正当法律程序,不得剥夺任何人的生命、自由和财产”。(第五条、第十四条修正案)在英国,这一原则表现为两条自然公正原则,即:任何人不得为自己案件的法官;应当听取双方当事人的意见〔32〕(55页)。程序在宪政中具有非常重要的意义,程序的稳定性被认为是立宪政体的主要特征之一〔33〕(201页)。正当法律程序原则已经成为现代宪政的核心内容之一,无正当法律程序,则无所谓宪政。

  3.合法性供给:宪政的伦理意义

  在政治学、宪法学中,合法性是一个非常重要的概念。合法性概念一开始便是同政治制度联系在一起的。哈贝马斯认为,“合法性的意思是说,同一种政治制度联系在一起的,被承认是正确的合理的要求对自身要有很好的论证。合法的制度应该得到承认。合法性就是承认一个政治制度的尊严性”〔34〕(128页,着重号为原文所加)。韦伯认为,“所有经验都充分表明,在任何情况下,统治都不会自动地使自己局限于诉诸物质的或情感的动机,以此作为自身生存的基础。相反,任何一种统治都试图唤醒和培养人们对其合法性的信念。”“一切权力,甚至包括生活机会,都要求为自身辩护”〔35〕(128页)。合法性概念包括两个方面的含义,一方面“合法性含有若干道德意味,满足了合法性,似乎意味着满足了在道德上很重要的价值”〔36〕(119页)。前述宪政的十项准则,构成了宪政的内在道德,解决了宪政自身的合法性问题。合法性还有另一方面的含义,即“政府正式赋予权威性,例如政府正式使某项规则产生效力,某项规则就成为合法”〔36〕(119页)。这实际上揭示的是合法性的来源问题,但政府正式赋予的权威性并非合法性的最终来源。在宪政国家,在解决了宪政本身的合法性问题之后,宪政便成为一切合法性的源泉,宪政是一切正规制度、规范化行为的合法性的供给者。

  首先,宪政表征一系列价值原则,并为整个社会确立一套与之相应的道德规范体系。宪政的基本价值包括:人权的切实保障,权力的合理配置,秩序的严格维护,利益的有效协调〔25〕。宪政价值的核心是对人的尊严的维护和对人权的保障。而平等、自由与人权正是宪政下道德的基本诉求。在真正的宪政国家,宪政所体现的价值与社会的主流道德规范表现出高度的同质性,宪政的价值在很大程度上也是道德规范的价值,或者是道德规范的评价指标。宪政与道德秩序密切相关,正如国外有学者所说,“哪里有宪法,哪里就必然有宪法理论;而宪法理论必定植根于这样的看法:宪政国家是或者希望是一种道德秩序”〔37〕(217页)。其次,宪政为一切正式政治制度提供合法性。哈贝马斯认为,“只有政治制度才拥有或者才可能失去合法性;只有它才需要合法性”〔34〕(262页)。笔者认为,将合法性与政治制度进行单线联系,似乎并不可取,合法性应当具有更宽泛的含义。但不可否认,以宪政为根据的一切正式政治制度的合法性无疑是其中最重要的。政治制度的合法性不限于该制度以宪政的规范形态(即宪法)为依据,更意味着这种制度获得了人民的同意和认可,为人民所接受。于是,政治制度的合法性又可置换为信任问题,“即相信一个国家的结构、活动、活动方式、决断、政策,以及一个国家的官吏和政治领导人都具有正确性、合理性、善良道德的素质;并且相信由于这种素质而应该得到承认”〔34〕(287页)。再次,宪政为公民提供了普遍的行为指导。宪政通过宪法宣示的一套正式的、规范的行为模式,为公民的行为提供了一种权威的指引。成熟的宪政社会,必然要求这套正式的、规范的行为模式成为公民的实际行为,因此,宪政应当成为人们的一种生活方式。西方宪政学者,一般都认为,宪政意味着一种生活方式。早在亚里土多德就曾把宪法同一种生活方式相联系〔38〕。在我国,著名学者胡适也曾把宪政定义为“有共同遵守的规则的政治生活”〔38〕(169页)。宪政而成为一种生活方式,一方面表明了宪政本身的一种合法性,因此宪政为人们所普遍接受、尊崇;另一方面也意味着公民的行为的合法性、正当性。



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