试论我国政府绩效审计的发展

试论我国政府绩效审计的发展

[摘要]在我国经济不断发展和政府政务公开的趋势下,对政府绩效的评估也越来越受到社会各界的重视。文章分析了政府绩效审计的涵义、和现存问题,提出改善客观环境,完善法律法规,改革审计体制,加强人才队伍建设等对策,以期更好地完善和发展我国的政府绩效审计。

  [关键词]政府 绩效 审计

  绩效审计是现代审计发展的必然趋势,它体现我国审计与国际审计的接轨,也体现我国审计的发展进入一个新的阶段。

  一、政府绩效审计的涵义

  政府绩效审计产生于20世纪40年代,发展于70年代。不同国家对绩效审计的称谓不尽相同,在英国,是指“货币价值审计”;在加拿大,是指“综合审计”;在澳大利亚,是指“效率审计”;在瑞典,是指“效益审计”。最高审计机关国际组织在1986 年第12届国际会议上,建议以“绩效审计”统一名称。

  国家审计署副署长刘家义根据我国的国情把政府绩效审计表述为:“绩效审计,是独立的审计机关和审计人员,依照国家法律规定和人们认知的共同标准,对政府履行公共责任,配置、管理、利用经济社会公共资源的合理性、有效性、科学性进行的审查、考量、分析和评价,其目的是促进经济社会全面、协调、高效、持续地发展”。

  二、我国开展政府绩效审计的必要性

  (一)开展政府绩效审计有助于贯彻落实科学发展观、树立正确政绩观。教育和引导各级行政机关及其公务员克服形式主义和浮夸虚报,坚持一切从实际出发,重实干、办实事、求实效,使政府的各项工作真正符合广大人民群众的根本利益。

  (二)开展政府绩效审计有助于提高政府执行力和公信力。随着经济发展和社会进步,对各级政府进一步转变职能、加强社会管理和公共服务提出了新的更高的要求。开展政府绩效审计,有利于充分听取群众对政府工作的意见,可促进各级机关不断改进管理方式、优化行政资源、节约行政成本、提高行政效率;还有利于严肃行政纪律,确保政令畅通;最终提高人民群众对政府的满意度,增强政府的公信力。

  (三)开展政府绩效审计有利于提高财政支出绩效,建立廉洁、勤政、高效的政府机构。可以在财务审计的基础上,对财政支出的绩效进行经常性的监督和检查,遵循成本效益原则来衡量其物质资源、人力资源配置与消耗的合理性、有效性,有利于监督各部门各单位加强对财政支出的控制,提高财政支出的绩效。

  三、我国政府绩效审计的现状及制约因素

  (一)缺乏完整的评价指标体系,致使政府绩效审计无章可循

  1999年以来,我国财政部等有关部门陆续制发了《国有资本金效绩评价规则》、《有资本金效绩评价操作细则》、《企业效绩评价标准》、《企业效绩评价操作细则》等法规,但对于政府公共部门的绩效审计,目前尚没有一个明确的规范,既没有绩效审计方面的指标评价标准,也没有绩效审计方面的准则可操作性指导文件。

  (二)缺少立法支持,制约着政府绩效审计的广泛开展

  尽管2006年2月28日第十届全国人大常委会第二十次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国审计法〉的决定》,但修订以后的《审计法》几乎没有涉及审计体制问题。

  (三)我国的政府绩效审计受重视不够,形式主义比较严重

  1.我国政府绩效审计覆盖面较窄。目前主要针对基本建设投资、金融业务进行,而较少对公共部门的经费开支、专项资金开展绩效审计,而且政府绩效审计的结果也不能很好地利用和执行,经常出现“屡审屡犯,屡犯屡审”的怪圈。

  2.我国政府绩效审计取数困难。目前,我国财经领域的违法违规、弄虚作假现象还比较严重,特别是会计资料的失真具有一定的普遍性,许多重要的非量化信息无法收集到比较翔实的明细资料,仅仅依靠有限资料进行评价,大大制约了绩效审计的开展。

  (四)我国的政府绩效审计受到人才队伍结构的制约

  从世界各国的政府绩效审计实践来看,各国大都形成了多元的审计人员结构,如英国国家审计署中,大概60%的人员是会计师,而另外的40%的人员则是其它各类专业的专家。我国大部分的审计机构只拥有一定数量的审计、财务和会计人才,而其他专业人才严重缺乏,距实现审计人员结构的多元化还很遥远。

  四、政府绩效审计的发展趋势

  (一)绩效审计将逐渐成为政府审计的主流

  我国的政府审计过去强调的是财政财务收支真实合法,绩效审计只是其中有限的一部分内容。现在则强调绩效审计要与财政财务收支真实合法审计并重,即“结合型绩效审计”。随着社会经济的进一步发展,绩效审计将进一步扩大其影响力。

  (二)审计范围将向人力资源管理方向拓展

  在财政资金的使用上,特别是非盈利的政府管理部门中,人力资源管理从直接的费用支出和间接的政策执行两方面影响着公共资金的运用效率。我国目前开展的各种绩效审计形式,都是以公共资金的运用为主线的,审查内容多以财务信息为主,而对于被审计单位的人力资源管理内容涉及较少,人力资源审计作为影响公共部门机构的经济性、效率性和效果性的关键因素,必将成为我国政府绩效审计的重要组成部分。

  (三)更加重视政府绩效审计结果的价值发掘与应用

  政府绩效审计不应只关注如何设计和实施审计项目,更关键的还在于如何将审计结果运用于现实的绩效考评与未来决策的改进之中。为使审计结果得到有效合理的应用,应当制定出审计结果分类运用的办法,既要从制度上确保审计结果能被利用,也要使政府绩效审计工作本身有一个包括立项、实施、评价、建议到结果运用各环节立体的、规范的管理体系和操作规程。

  五、有效提高政府绩效审计的对策

  (一)完善政府绩效审计的法律、法规和评价体系

  1.改革我国的审计管理体制,增强审计机关的独立性。借鉴美英的立法模式来设置国家审计机关,逐步实现行政型审计管理体制向立法模式转变,改双重领导为垂直领导,建立由最高审计机关领导的垂直审计系统,以强化国家审计的独立性。同时,进行制度创新,借鉴发达国家的经验,将财政预算的编制与执行分开,由预算编制机构拨付审计经费,为开展绩效审计创造条件,以提高财政资金的使用效益。

  2.完善《审计法》,为政府绩效审计提供法律依据。明确和强化绩效审计监督的法律地位,规定绩效审计的种类,增强审计机关绩效审计监督权的效率和效果,为政府绩效审计提供法律依据。

  3.完善绩效审计的规范体系,为政府绩效审计提供准则指导。国际上绩效审计规范建设的实践表明,建立并不断完善绩效审计准则和相关规范是确保绩效审计质量及其有效开展的重要条件。尽快制定出我国自己的绩效审计指南,对政府绩效审计的审计内容、审计形式、审计组织、审计行为和审计报告等做出明确规定,完善我国绩效审计的规范体系,为国家绩效审计提供依据,努力形成“事事都在制度中,时时都在规范中,人人都在监督中”的绩效审计法制工作环境。

  4.建立一套科学可行的绩效指标评价体系,为审计结论提供客观依据。指标内容应包括对经济效益的评价和社会效益的评价。经济效益可采取定量评价的方式,社会效益难以用定量指标来衡量的,可采取定量与定性相结合的方式理进行评价。

  5.完善审计公告制度,及时披露审计信息,发挥绩效审计的威慑作用。有步骤地推行审计公告制度,通过媒介定期或不定期地向公众告知审计的目的、程序、结果以及审计建议和审计建议执行的效果等,保持国家审计的公开性,有利于社会公众积极参与绩效审计,发挥审计的威慑作用,降低审计成本,使审计效果更有保证。

  (二)健全绩效机制,确保部门预算和财政资金的效益不断提高

  运用科学、规范、细致的绩效评价方法,使预算资金与部门工作绩效直接挂钩,推行绩效预算模式。建立起“以成本效益分析为核心,推行年度滚动预算”的考核机制,确保部门预算和财政资金的效益不断提高。通过开展科学的项目可行性论证,合理编制项目概算,确保有限的预算资金用于最有价值的项目和用途上,实现预算资金的有效配置。

  (三)加强政府绩效审计队伍建设

  1.加强复合性人才培养。不断优化人才结构,逐步提高法律、工程、环境保护和计算机等相关专业人员比例,适应审计事业发展的需要;提高实战能力,强化审计骨干培养,打造高素质的领军人才;以履行联合国审计委员会委员职责为依托,培养国际型审计人才;科学利用外部人才资源,探索建立外聘专家库和专家咨询制度。

  2.加强在职培训。注重培训形式的多样性和实效性,在强化审计人员绩效审计基础知识培训的同时,要通过专题集训、系统培训、外出考察、实践积累等多种途径,着力提高审计人员的综合素质。

  (四)充分运用政府绩效审计结果

  1.将审计结果与加强政府自身建设相结合。充分利用绩效审计结果,认真分析和查找政府管理中的薄弱环节,不断改进政府工作,努力建设人民满意的政府。

  2.将审计结果与行政问责制相结合。将评估结果与公务员的考核、选拔任用、职务升降、辞职辞退、奖励惩戒等有机结合起来,按照权责对等的原则对违规决策、执行不力、疏于管理和行政不作为等问题,依据有关规定进行整改,并追究相关人员的责任。

  3.将审计结果与财政预算安排相结合。政府及其部门应根据绩效审计结果,及时调整和优化预算支出的方向和结构,合理配置资源,提高财政资金的使用效益和效率。

  综上所述,在我国开展政府绩效审计虽然存在许多问题,但只要我国政府能立足我国实际,借鉴发达国家在绩效审计方面先进和成熟的做法,因地制宜地制定相关的法律法规,完善政府绩效审计环境,强化政府绩效审计结果的使用,我国的政府绩效审计必将进一步促进我国政治和经济社会的又好又快发展。



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