试析国际海底矿产资源之开发制度

摘要 国际海底是联合国第三次海洋法会议确立的一个新海洋法概念。总所周知,国际海底矿产资源丰富,其开发和利用对人类的生存和可持续发展具有重要的价值。鉴于此,研究国际海底矿产资源的开发制度,无论是在理论还是实践上,对我国均具有战略性的意义。

  关键词 国际海底 勘探开发 生产政策 审查制度

  一、研究开发制度的意义

  笔者认为,研究国际海底矿产资源开发制度的意义,主要有以下几个方面:

  (一)陆地资源日益紧缺,海底资源极其丰富

  社会的发展、人口的增长,陆地矿产资源日益短缺。根据相关学者对现代工业依赖度最高的铜、镍、钴、锰四种金属的供需形势分析,计算出陆地储量的可供年限大约只有30至40年。我国虽属拥有这四种金属的国家,但由于经济的快速发展,同样面临着匮乏的形势。根据梅洛和梅纳德的计算,就太平洋海域来说,各种矿产资源的蕴藏量达16000多亿吨,其中锰2000多亿吨,镍90多亿吨,铜50多亿吨,钴30多亿吨。整个世界洋底的矿产资源总储量在3万多亿吨,按现在世界年消耗量计算,这些矿产够人类消费数千甚至数万年。

  (二)深海科技不断获得突破和发展,进行海底矿产资源开发的时机日益成熟

  深海采矿主要由勘探、采矿、运输、港口转运和加工提炼五部分组成。在勘探方面,光波和声波的取样器械已充分发展并装备采矿船用以探测海底矿产;采矿领域,目前国内外研究的连续绳斗集统系统、空气水力提升系统和海底自行采矿系统,已分别在浅海、深海进行了探索性试采实验并在此基础上研发更为先进的采矿设备;运输和港口转运这两个领域涉及的技术要求不高;加工提炼方面,目前西方国家已经研究成功采用硫酸化焙烧、碳铵浸出和离析焙烧等方法来提炼海底矿产资源。

  (三)国际海底矿产资源开发制度逐步建立和完善,未雨绸缪,抢占先机

  及早研究国际海底矿产资源的开发制度,有利于我们全面理解和认识联合国的相关制度、原则和宗旨。因为,现行的联合国公约是对原来不合理的海洋法制度的修改、补充和完善,且它是从整体上调整和规范海域所有问题的公约。制定公约的目的是为了建立公正和公平的国际海洋法律新秩序,而制定在人类共同继承财产原则基础上的国际海底矿产资源开发制度则是实现公约目的的一个重要措施。在此基础上,我国可以未雨绸缪,尽早制定既遵循国际要求又契合我国实情的开发和利用制度,从而在这个问题上抢占先机、夺取经济发展的制高点。

  二、联合国确立的开发制度及评析

  联合国《海洋法公约》确立的平行开发制是发展中国家和发达国家之间妥协的产物,是一种过渡性的安排。

  (一)《公约》确立的国际海底矿产资源开发制度简介

  《公约》第十一部分以及之后的《执行协定》大致描绘了现行国际海底矿产资源开发制度的基本架构。

  1.开发原则。《公约》首先确认了国际海底矿产资源是“人类共同继承财产”这一基本原则,同时规定了三项具体原则:一是任何国家不得对国际海底及其资源主张或行使主权;二是任何国家或个人不得将国际海底及其资源据为己有;三是国际海底进行的任何活动应为全人类利益而进行并应特别考虑发展中国家的利益。

  2.开发制度。《公约》采用“平行开发制度”,即一方面由依据《公约》成立的国际海底管理局代表全人类进行国际海底矿产资源的勘探、组织、开发和控制,具体由管理局下属的企业部直接负责;另一方面,缔约国及其国有企业、或在缔约国担保之下的具有缔约国国籍的自然人或法人也可以与管理局以协助的方式进行。

  3.“定期审查”和“审查会议”制度。《公约》规定,自《公约》生效之日起每5年由管理局对开发的实施情况进行全面和系统的审查;从第一个生产15年后开始召开一次审查会议,详细审查现行开发制度的各项规定。

  4.《执行协定》做出的主要安排。(1)《执行协定》要求《公约》下设立的各类机构、会议安排必须具有成本效益;设立过程采用渐进方式。(2)企业部:《执行协定》规定了企业部初期的活动方式。(3)管理局的决策制度:一般政策由大会会同理事会制定;各机构的决策采取协商一致的方式。(4)技术转让:按公平合理的商业条件从公开市场或通过联合企业的方式进行。(5)生产政策:国际海底资源的开发应按健全的商业原则进行。

  (二)对《公约》确立的开发制度的评析

  《执行协定》是发展中国家和发达国家妥协的产物,其中很多内容损害了发展中国家利益,而《公约》第十一部分的缺陷也是明显的。

  1.关于管理局问题。 《公约》下成立的国际海底管理局肩挑重担,但《公约》对其职权的规定非常抽象,其所有权限和活动均需有缔约国的“明示授予”方能进行,故其地位和性质是不完善的。另外,有关管理局的组成、机构权限及决策程序的规定,均有利于发达国家成员的介入和操控,这对发展中国家是极其不利的。

  2.关于企业部问题。根据《公约》规定,企业部是代表管理局直接行使组织、开发和控制的机构,但发达国家自始至终反对设立企业部。这就使代表全人类利益进行勘探开发的企业部的前景迷茫,《公约》确立的“人类共同继承财产”的原则将难以实现。

  3.关于审查会议问题。《公约》设立审查会议制度的目的是为了定期检查《公约》各项制度的实施是否符合“人类共同继承财产”的原则,但以美国为首的西方发达国家根本不需要这种制度,所以,《执行协定》对其进行了实质性的修改,表面上保留了这项制度,但实际上已被取消。

  4.关于技术转让问题。《公约》促进和鼓励向发展中国家转让国际海底资源开发技术,规定技术的转让是有偿但却是强制性的,其目的是为了让发展中国家也能及早掌握这些技术。但西方国家拒绝接受这种安排,强调只能按商业条件和市场规律进行。

  5.关于生产政策问题。在现行的国际市场中,陆上的金属生产国绝大多数是发展中国家。《公约》为了保护其利益,制定了国际海底资源开发的生产政策,以此限制开发者的产量、维持国际金属市场价格的稳定。但《执行协定》取消了生产限额,完全由市场供求关系来决定产量,这将极大地冲击一些发展中国家的国民经济,破坏海洋的可持续性开发。

  三、我国的相关立法和对策

  自1972年起,我国就参加了联合国海底委员会的历次会议。在会议上,中国代表团阐明了自己的立场和想法,也提出了勘探开发国际海底资源及国际海底管理的各种制度和建议。这些制度和建议,成为日后我国国际海底矿产资源开发利用的立法思想和原则。

  (一)我国的立法状况和存在的问题

  1.我国的立法状况。早在1972年,我国就积极参与了联合国海底委员会的各项会议和工作,提出了自己关于管理国际海底及其资源开发利用的制度设想。1982年,我国签署了《公约》,1996年获得人大常委会批准,从而成为缔约国之一,《公约》的相关制度对我国开始生效。1976年开始,我国对大洋底多金属结核进行了大规模的勘探和研究。在耗费了4000万美元、近十年的艰苦努力后,我国于1990年正式向联合国海底筹委会提出了将中国大洋矿产资源研究开发协会登记成为联合国先驱投资者的申请,此申请在1991年获得通过,由此,我国正式成为世界上第5个“深海采矿先驱投资者国家”。如何正确理解和贯彻《公约》的精神、如何有效地发挥先驱投资者的优先权、如何尽快合理合法地开发利用国际海底矿产资源,这既需要科技层面的支持,也需要完善法制的保障,遗憾的是,目前我国在这方面的法制建设非常欠缺。

  2.存在的问题。(1)海洋意识淡薄,重视程度不高; 我国国民和政府历来就有强烈的陆地意识,而对建设海洋强国、发展蓝海经济只是近几年的事情,这就使全民的海洋意识不强。反应在相关立法上,制定和通过《海商法》历时40余年、制定和通过《领海及毗连区法》、《专属经济区和大陆架法》8年多,这些海洋方面的基本制度的立法尚且如此,关于国际海底矿产资源方面的立法就更难以想象了。(2)重视《公约》的修改和加入,轻视国内配套法规的建设; 如前所述,早在1972年我国就积极参与了联合国海底委员会的各项会议和工作,但与之配套的国内相关法规的建设却迟迟没有开展,如海洋科学研究方面的法规、海洋技术转让方面的法规以及国际海底矿产资源勘探和开发方面的法规等等,一直没有提上立法的议程。(3)立法规范性差,立法技术有待提高。目前,我国在某些海洋立法形成草案后,并没有很好地征询和采纳学术部门和实务部门的意见和建议,从而造成法律法规超前或滞后、缺乏可实际操作性。

  (二)我国应采取的对策

  1.针对《公约》及《执行协定》的对策。我国在国际海底问题的磋商和讨论中处于一种特殊的地位,一方面,我国在国际海底问题上仍需要发展中国家的支持;另一方面,我国也希望国际海底采矿条件不要过高,尽量减少需要承担的义务。即如何保持与发展中国家的协调关系,又不反对西方国家降低采矿条件就成为一个紧迫的课题。笔者认为,针对这个问题,关键还是要从《公约》和《执行协定》的规定本身出发,选择我国的相应对策:

  (1)关于管理局问题。在管理局的性质和地位这个问题上,我国不能同意西方国家的主张。因为国际海底管理局可以有效控制西方国家的采矿活动,均衡发展中国家和发达国家的利益。

  (2)关于企业部问题。《执行协定》对企业部的规定大大减轻了缔约国的费用负担,这对我国是有利的,因此可采取支持态度。

  (3)关于审查会议问题。西方国家对审查会议的否定对我国并无不利之处,这既可以减少我国的费用承担,又可保持国际海底采矿制度的稳定性。

  (4)关于技术转让问题。西方国家要求按照商业原则从公开市场获得采矿技术的规定对我国是有利的,减少了我国无偿转让技术的义务。

  2.我国立法方面的对策。我国的相关法制建设,笔者认为应从以下几个方面予以重点完善:(1)在宪法中确立“海洋”地位。建议在宪法第9条增加“海洋”为自然资源的组成部分,以确立“海洋”在宪法中的地位。(2)对《公约》和《执行协定》加强研究。加强对公约的理论研究,有利于我国及时正确处理国际海洋事务,包括合理解决争端。(3)建立综合管理机构。设立综合协调管理海洋事务的机构。在行政级别上可定为部级,并明确规定该机构的责权。同时,建立一支该综合机构属下的快速预警、反应、解决争端与纠纷的海上维权执法队伍,以应对海洋事务的复杂性、多样性、敏感性及快速性。(4)及时制定《中华人民共和国国际海底矿产资源勘探开发法》。我国应在国际立法趋势下、在《公约》和《执行协定》以及管理局制定的有关规则上,借鉴其他国家、尤其是美国的国内立法,再结合我国的实际情况,及早制定相应的法律。



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