童之伟:我们该怎样总结周永康案的教训

童之伟:我们该怎样总结周永康案的教训



童之伟

嘉宾简介:童之伟,现任华东政法大学教授、法治中国建设研究中心主任,兼任中国宪法学研究会副会长、上海市宪法学研究会会长。



  中纪委只提违纪顺理成章,他们不大方便做是否违法的判断



  蒋保信:在新华社通稿中,只提到“周永康严重违纪”,并没有提到“违法”。这其中有何微妙之处?



  童之伟:这个很正常。我们要先了解违纪和违法的关系,违纪不一定违法。违法也分为两种,一种是比较轻微的违法,就是一般违法;还有一种是严重的违法,就是犯罪。尽管违法本身有这种区别,但是可以肯定的是,所有的违法行为都违纪,但违纪有可能不违法,而没有违法不违纪的情况。



  从党的组织纪检角度来说,是先从违纪的角度查下去,查清了事实后,会有一个是否违法犯罪的初步判断。如果认为涉嫌违法,会把案子移送侦查机构继续调查。周的案子,纪委现在只提违纪就行了。中纪委毕竟是党的部门,它对违法的问题也不宜做认定,所以它不提,而且也最好不提。



  如果有必要追究周永康刑责,希望像审“四人帮”一样公开



  蒋保信:如果周永康涉嫌违法甚至犯罪,那么,对于周永康的司法处理,您有何期待?



  童之伟:如果说周永康只是违纪,甚至于说只是一般违法,没有犯罪,那就不会动他,也没有必要动他,直接给个党内处分就行了,不需要这样大动干戈。既然如此大动干戈,公开调查他,我猜想他的行为一定涉及犯罪。



  按照正常的程序,因为周永康是公职人员,犯罪属于职务犯罪案件,应由检察院立案侦查。通常的做法会是,先在中纪委查,把主要的违纪事实查清楚,然后再做出判断,看他到底仅仅是违纪或者一般性违法,还是有犯罪的情况。如果周永康有犯罪情况,那就要移交到检察院了。我估计他的案子会移交到检察院。



  蒋保信:按照现代法治的精神和程序,您认为应该对周永康采取怎样的处理方式?



  童之伟:法律面前人人平等,对他进行依法公开公正的处理,这是基本要求,没有疑问。



  第一,应保障他作为犯罪嫌疑人,或者说刑事被告人的全部正当权利。无论党内审查阶段,还是在进入司法程序后,都应该充分保障他的相应权利。侦查、审查起诉、法院审理,他的法定权利都应当有保障,包括及时得到律师帮助和自主选择律师的权利。



  第二,他还有案件受到公开审理的权利。案件审理充分公开,是实现审理公正的一个重要条件。



  蒋保信:会不会像审判薄熙来那样审判周永康?我指在公开性方面。



  童之伟:我觉得以周永康过去的地位,以及考虑到薄熙来案的先例,对周永康案审理的公开程度应该不会低于薄熙来案。薄熙来案的审理虽然受到了大多数人的肯定,但我个人认为该案审理的公开性其实是很不够的,没有做到像审“四人帮”那样的公开程度。审“四人帮”的时候是用电视直播的,但审薄熙来的时只做了微博直播,公开程度后退了,微博反映的情况与庭审现场的情况会有较大出入,在准确度,详细程度,甚至表情等等方面都是如此,这些都是影响人们内心确信的因素。我希望对周永康案的审理,可以遵循审“四人帮”的先例,把它充分公开。



  如果不能电视直播的话,那就应该对媒体充分开放,允许国内外媒体自由采访、报道。薄案审理,这方面做得不够好,媒体都是“自家人”,报道只有通稿,这种情形会影响报道的可信度。



  此外,还应让更多人自由旁听。对薄熙来案的旁听,控制得太严了,所以那不是真正的公开审理,因为普通公众不能去旁听。场地不是问题,至于现代视听技术,在这方面也不会有什么不能解决的问题。



  审理周永康案,在公开性方面,决不能以薄熙来案为标杆,那种旁听的人和媒体都严格官定,用通稿的做法,很封闭,不符合公开审理的正常要求,也远离时代潮流。



  “刑不上常委”可能谈不上潜规则,若有,就不符合宪法精神



  蒋保信:周永康被立案审查的新闻出来之后,就有评论说,这可能意味着打破了“刑不上常委”的潜规则。您怎么看?



  童之伟:其实,历史地来看,以前刑是上过常委的。陈伯达在文革期间就是政治局常委,王洪文、张春桥也是常委,但他们都被判了刑。当然,改革开放以来的这30多年里,确实是刑没上常委。这可能不是因为形成了某种潜规则,而是有其它的很多原因,包括可能没有发现这个层次的官员犯罪的事实。



  如果确实有“刑不上常委”这个潜规则的话,那这个潜规则肯定是不对的,不符合宪法精神。宪法规定,在法律面前人人平等,这种平等,包括权利平等和法律责任平等两方面。刑事责任应当平等,不应有身份的高低贵贱之分。



  再说,被查的周永康是已经退休的常委,所以我们也不好说这次是打破了某种潜规则。我们只能说,这次反腐动上了常委这一级,而且很可能会追究他的刑事责任,此举对于我们落实法治和廉政有积极意义,这点要肯定。



  周永康案对官员队伍会有相当大的震慑作用



  蒋保信:在您看来,周永康这只正国级的“大老虎”被打下来之后,对官员以及百姓的心理将有什么影响?



  童之伟:我个人就是老百姓中的一员,我觉得这次的反腐力度还是相当大的,超出了我原来的想象。我们原来讲到反腐,就是觉得抓几个人,弄一阵就算了,但是没想到这次查了层级这么高的官员,抓的数量如此之多。



  对于官僚来说,肯定会有相当的震慑作用。周永康这么大的官,这么高地位的人都能查,还有几个人的位置超过他的?几乎就没有。所以,警示作用会很大。



  没有中立的司法,无法避免关于权力斗争的议论



  童之伟:但是,我们也要注意到,无论国内还是国外,都有不少人从权力斗争的角度解读一些反腐败的案子。选择性执法的问题,在现行体制下是很难杜绝的。但是,我们怎么样才能解决这个问题呢?



  关键是要提倡司法中立,推进中立的司法体制的建设,以中立保障审判独立。如果没有中立的司法,我们避免不了选择性办案、选择性执法和选择性司法。即便执法执纪者都是真诚地按照法律面前人人平等、纪律面前人人平等的精神来执行,也无法避免国内外那些关于权力斗争、派系斗争的议论,因为在制度上就没有排除这种情况的基本安排和控制机制。



  所以,中立的司法特别重要。



  周永康掌管中央政法委的五年,法治倒退特别严重



  蒋保信:周永康掌管全国政法长达十年之久,法学界有学者评价说,这十年是中国法治倒退的十年,而周永康是罪魁祸首。此论是否中肯?



  童之伟:说周永康掌管全国政法长达十年,这个说法不是很准确。因为周永康在中央政法委只做了五年书记,前五年他是政治局委员、国务委员兼公安部长,当然了,他也是政法委的副书记,但他毕竟不是主要责任人。前五年是其他领导在任正职,问题当然也不少,但周永康不应该负主要责任。后五年的情况就不一样了,周永康是应当负主要责任的。因为那时我们的体制是政治局常委每人分管一块,各常委能最后决定各自分管领域的事情,也就是大家所说的“九龙治水”。周永康掌管中央政法委这五年,中国法治的倒退特别严重,虽然其他人并非没有责任,但周永康确实应当负主要的责任。



  周永康领导法治建设是外行,既无法治信仰,又不尊重法律



  蒋保信:您在博客上说周永康做了很多有损法治建设的事情,可否进一步说说?



  童之伟:周永康的第一个大问题,就是他对宪法法律和法律事务不熟,但这不是主要的问题。主要的问题在于,周永康没有法治信仰,不尊重宪法法律,从来没把宪法法律当多大一回事。他做原来的业务工作,如管石油勘探和生产,大家对他的肯定是比较多的。但是他后来被调过去掌管政法领域,情况就不一样了,这是相当专业的一个工作,也是他以前没做过的,后来他搞出很多乱子收不了场,可能是他自己也没料到的。



  从这一点来说,法治方面形成混乱局面不只是周永康个人的问题,还要反省我们的用人制度。建设法治国家,涉及根本方略,不是简单的技术问题,外行要领导比较难。当然,内行也是由外行转化成的,但转化有条件,首先要有法治信仰,尊重宪法法律,还要爱学习,能容忍法学家发表看法。中共历史上,好些领导人原来都是法律外行,后来都变成了内行,彭真、乔石、王汉斌,都是很好的榜样。



  周永康的具体问题有很多,比如他直接干预了很多个案,特别是刑事案件。一个案子,如果上面有人干预,先下了结论,定了处理结果,那随后所有的程序,侦查、审查起诉、法庭审理就都变成演戏了。在他掌权的那几年,我就确切地知道一些案子是他批示的,未审先定,然后接下来的案件办理程序就都是演戏。干预个案,针对个案做批示,未审先定,这类做法影响特别恶劣。周永康虽然在法律事务方面不是内行,但他也不是完全没有法律常识。他肯定知道,一个批示下去会造成什么后果。问题主要在于他不尊重法律,没把法律制度当多大一回事。



  第二,周永康偏爱提口号,开会,讲话,搞开会治国、口号治国那一套。我们讲依法治国,法律是沉默的国王。如果法务高官到处发表讲话,提口号,批文件、做批示,那么,人家法官、检察官到底是依照你这些东西办案还是依照法律办案?!可以说,法务高官到处讲话、开会、发指示、提口号,就是干扰依法治国。周永康过去管经济工作,尤其习惯大庆半军事化管理那一套,他把那套方法沿用到政法领域来了,所以难免以言代法、以权压法等做法泛滥。这个问题我国历来比较严重,但在周永康身上特别突出,异常严重。



  第三,还有一些所谓维稳的案子,周永康具体的处理和干预,都做得很不好。比如说山东临沂盲人的案子,法学界的人都觉得这不可思议,这样一个案子怎么弄得那么糟糕。一开始说他扰乱交通,但他一盲人能扰乱多大的交通呢?然后就把他抓起来判了4年。他刑满释放就算了嘛,但又搞几十人围困他,让他没有人身自由,以至于最后把这件事搞成一个国际性事件。在这件事情上,周永康做得多愚蠢,多没水平,可见一斑。如果我们仔细去找的话,类似的案子我们还能找到一些。这些案子,周永康不可能没干预,如果他没干预,下面是不会那么做的。再一个,即使他真的没干预,但在正常情况下,他也应该督促地方依法处理好这个案子,避免搞到那种匪夷所思的地步,但他没有这么做。
第四,周永康在信访体制与司法体制关系问题上,处理得很没有套路。他不尊重法律,在思想上就没理顺信访与司法的关系,靠拍脑袋办事。其中,首先是用信访冲击司法。你想,一个案子本来判决已经生效了,但最后又被上访给推翻了,再判,再信访,再推翻,如此捣来捣去,没有休止。然后,随之而来的又是截访那一套,搞什么黑监狱、非法限制上访者人身自由等等。很多事一言难尽。



  应淡化信访制度,强化司法权威



  蒋保信:信访和司法的冲突,是一个体制性问题,周永康个人的责任大吗?



  童之伟:我觉得是周永康做得不好,也不是说他有意那样做。他或许也想做好,但他大权独揽,却又没有做好这方面工作的能力。按道理说,案子是要由司法最终解决的,但如果信访能够推翻司法的结论,那这个制度就乱了。我们的信访制度,在特定历史情况下,的确发挥了很大的作用,但那是在文革之后的岁月里,要处理一些特殊问题,特殊时期只好用特殊办法。但我们后来慢慢走上法治轨道了,正常的做法应该是不断淡化信访制度,同时强化司法的中立、公正和权威。但周永康没有这样的战略意识,他的方向是错的。周永康没有司法领域所需要的专业知识,对这方面也没有研究,而我们的制度又允许他个人说了算,因为他是党内管这块的最高级官员。



  蒋保信:这个问题在周强担任最高法院院长之后,有没有得到好转?



  童之伟:对于信访问题,周强作为最高院的院长,他没有在这方面做重大决定的职权,这不是法院单方面就能够决定的事务,大主意只能由党的中央机构来拿。据我了解,法院的法官都是很反感信访的,因为他们做的判决很可能会被信访搞翻了。上面还把与信访相关的很多维稳事务推给了法院,这可是让他们很为难的事情,依照法律,他们确实没管这类事务的责任。



  在现行党政关系模式下,要较彻底解决信访和司法的冲突以及由此带来的其他问题,需要中常委或政治局层面做出一个相应的决定,让各方都按这个决定来做,这样争论就比较少,否则的话,压力蛮大的,不好搞。



  司法中立,才有公正和权威



  蒋保信:您曾呼吁过取消政法委这个部门。为什么?



  童之伟:我主张改革政法委体制,不是说主张一定要取消。我曾经运用终审发表稿件的机会对主张取消政法委的论文给予支持,因为,我觉得取消也是改革的方式之一,应该可以讨论。



  蒋保信:以后有没有取消的可能性?取消之后就能减少干涉司法个案的弊端吗?



  童之伟:我倒是觉得不一定要取消。



  但有几种做法,一个是不一刀切。比如中央和省一级政法委保留,但可以把地方(区县)政法委撤销。更重要的,是要明确政法委的工作范围,政法委不能事实上领导法院和检察院,不然的话,政法委一定会干涉个案,不可能不干涉。



  若要落实中共中央十八届三中全会的司法体制改革目标,司法领域就应该是立场中立的,中立首先是政治中立。我们当然要坚持党的领导,这没有问题,法律就是反映党的政治领导,严格依法办事就是贯彻党的领导。再说,党组织可以提名自己中意的合格人选担任法官嘛,这就是组织领导。限制只在于,党组织推荐法官任职,但不应该有随意让法官去职或调动的职权,也就是说可让法官上,无权让法官下。另外,法官在任职的时候,最好不要保留党员身份,法院最好也不要设党的组织。如果不解决法院、法官政治中立的问题,坚持让法官审理案件服从党的组织领导,法院也不可能有权威。党释出一些组织领导的空间,实际上是改善党的领导,这方面要讲大局。



  查办周永康案意义大小,取决于能否从制度建设高度总结教训



  蒋保信:查处周永康,对中国的法治和政治,将分别有何影响?



  童之伟:查处周永康案,本身有反腐败的独立价值,它是反腐败取得重大阶段性成果的一个标志。但周案的处置,是否有法治建设或制度建设的意义呢?这不好说,因为这不取决于这个案件本身怎么处理,而是完全取决于我们想要从这个案件中总结、吸取什么样的教训。如果我们仅仅将它局限于个案,而不把它提升到一般原理或制度化防治层面来讨论,甚至有意把案子归结为周个人品德或本性上的缺憾,那我们就不会有明显的进步。



  薄熙来倒台之后,我写了一篇文章,叫做《极权人格与薄熙来之败》。有人就批评我,说你从人格角度来谈这个问题,为什么不从制度角度来谈呢?我做了半辈子宪法,还不至于如此缺常识吧!实际上,那是应约写成的一篇文章,邀请者明确要求,薄案不能从制度上反思,只能从人格缺陷上反思,否则他的平台不能发表,他也是迫于无奈。所以,我没有办法,只能从薄的个性特征、品格上来反思,薄这方面也确实有问题。这是一个实例,它说明,如果不能把个案放在它应该放的平面上反思,我们就难以真正获得法治建设或制度建设方面的进步。



  要从宪法实施和法治中国建设的高度反思周永康案的教训



  童之伟:我们现在对待周永康案也是一样的,只要解放思想,实事求是,从宪法实施和法治中国建设的角度看缺憾或漏洞,我们就可以总结出很多有益的教训来。如果我们不能实事求是地总结教训,还是就事论事,就人谈事,在党八股层次上说些套话,那这个案子过了也就过了,不会有什么制度建设的意义。



  蒋保信:如果让您来总结,您会怎样总结呢?



  童之伟:首先,如果我们有比较充分的言论出版自由,能够积极有效地对高官进行监督,情况也会不一样。就贪腐而言,如果有言论出版自由,周永康及其家人的每件事情都可能会有人揭发,比如他的祖坟修了,估计花了多少钱,他的儿子同谁生意来往获了多少利,与周永康什么关系,周的亲家移民了,通过什么关系等等,都可能被揭发。就工作而言,如果允许充分的舆论监督,他滥用职权等可能的违纪违法问题,无疑也会受到相当程度的遏制。



  第二,如果严格按宪法法律办事,宪法法律规定的机构之外的组织就不能享有和行使国家权力,因而也不会有不担任国家机关职务的人员实际上处在最高人民法院、最高人民检察院之上,且能一竿子到底决定个案处理结果之类的情况发生。这样当然也就不会有与此相联系的腐败案件发生。



  第三,如果我国公民的选举权和被选举权有更充分的保障,人大制度是健全的,选民的选票就应该能左右官员头上的乌纱帽,不适当的人选不大可能上位。即使不当人选上去了,其在位期间也会受到相关人大及其常委会和选民的严格监督,严厉批评,甚至被罢免。但实际上,我国选民和相关国家权力机关从来没能对周永康职位及其工作有任何施加制度化影响的渠道。



  第四,党的机构的实际权力从来没有明确的边界,其行使程序从来缺乏成文的规范,因此,周在他工作的党内平台上,完全可以在很大程度上左右全国各级法院、各级检察院办理的任何个案,不论是民事的、刑事的还是行政的,也可以直接影响很多官员的升迁,能够插手很多经济交易和工程项目的发包和招标结果。



  第五,如果真能切实实施宪法,确保法院独立行使审判权,检察院独立行使检察权,周永康的权力就会受到很大的限制,违纪违法的可能性会小得多,不大可能对国家、人民的利益造成多大损害,他本人及其家人旧部的命运也不会落到这样悲惨的地步。



  教训还要总结下去吗?如果需要,还能总结不少。



  如果我们能从宪法实施和法治建设的高度来做总结,周永康案能带给我们的有益教训是很多的。



  查办周永康案与推进依法治国的关系



  蒋保信:7月29日下午,不但公布了周永康被立案审查的消息,还公布了十八届四中全会召开的时间以及以“研究全面推进依法治国为主题”的消息。这两个消息,可谓一破一立,前者大快人心,后者使人倍受鼓舞。周永康事件会不会成为我们走出老路的一个契机?推进法治有哪些障碍,解决途径是什么?



  童之伟:我觉得这两者没有必然关系,政治局讨论周永康案的处理与就十八届四中全会召开做出一些决定,放在一次会议上通过,不像是刻意安排。我相信是时间上的巧合。



  至于周永康案的处理,能不能成为我们走出老路的契机,现在还很难说,这主要取决于中央领导层是否有决心从宪法实施或建设法治国家高度总结教训。



  能否成功地推进法治,要看是不是能对现行政治法律体制进行有效改革。首先要有个包含实质内容的改革规划。我个人特别期待形成包含以下四个方面的改革内容规划:



  一是从宪法上明确党权范围,形成党权清单,同时用宪法法律规范党权行使主体和运用程序;



  二是改革人大代表选举制度,提升直选层级,适当引进竞争机制;



  三是建立行之有效的合宪性审查制度,即我国宪法所规定的宪法监督制度,设立合宪性审查或宪法监督专门机关;



  四是改善党对司法的领导,在承认司法必须中立的前提下,推进司法体制改革,确保审判权、检察权的独立行使。



  当然,也可以先规划的内容少一点,逐步增加,但一定要有一点实实在在的改革内容。尤其是,说了就要做。



  不过,实话实说,我对四中全会抱一点期待,但期待不高。因为,改革内容要理论讨论先行,过去两年来言论控制过于苛严,人们没有必要的空间来讨论有价值的议题。另外,衡量法治发展水平的唯一标准,是言论出版自由、人身自由、私有财产权、宗教信仰自由等最核心基本权利的保障状况。从这个角度看,今天似乎还没有形成讨论推进法治建设话题的必要法律生活环境。


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