论各级法院的职能定位

论各级法院的职能定位

来源:中国法院网 | 作者:刘婷

我国的法院主要分为四级,本文主要研究上下级法院的职权配置问题。从司法进程看,只有准确定位各级人民法院的职能,才能准确配置权力。各级法院之间,除了审判业务上的监督指导关系,仍存在司法政务、司法人事、司法保障、教育培训、司法协助等司法行政事务上的联系。探析级法院的职权配置,必须先明确四级法院的职能定位。并在此基础上,再考虑如何规范上下级法院之间的各种关系,科学配置职权,分清各级法院在审判、执行业务、司法行政事务上监督指导、管理协调的范围和权限。

  一、四级法院职能定位的现实困境

  我国的法院体制,是在单一制大国内,以行政区划为单元建构的四级两审终审制,各级法院均承担一审职能,中院以上的法院同时承担二审职能,除正常审级之外,还有再审程序交错配置,形成了复杂的司法结构。总体上看,法院代表国家履行审判权,主要职能在于救济权利、制约公权和终结纠纷。具体到不同层级的法院,则各有侧重。但是,各级法院的职能划分,更大程度上属于学理或应然层面上的讨论,实践中尚未明确界定,并存在以下特征。

  (一)四级法院职能的“同一化”

  在我国,无论一审、二审、再审还是复核审,各级法院均贯彻全面审理原则,既审查事实问题,也审查法律问题。除了法律规定必须由最高法院审理的案件,经由案件请示等渠道,任何种类、标的额的案件,都可能由最高法院处理。上下级法院的审理模式也高度“同质化”,至多是开庭或不开庭的区别。因此,我国并没有严格意义上的上诉法院,只有上级法院与下级法院之分。各级法院的相互关系主要是政治的和管理的,而不是功能的和分工的。[①]审理模式的“同质化”,决定了上下级法院职能的“同一化”。上下级法院缺乏职能分层,上级法院在一定程度上,只是下级法院的放大版,多一级法院只是增加一层行政级别。[②]再加上涉诉信访、“终审不终”等问题,导致各级法院在不同的诉讼环节反复进行事实认定,事实不清者,又发回重审,案件像在一个封闭的圆筒中往返,诉讼体制呈“圆筒状”,无法实现案件自下而上的有效分流。

  (二)审级关系的“半行政化”

  按照《宪法》和《人民法院组织法》的要求,上下级法院在审判业务上,应当是监督关系,而非领导关系。上级法院不应对下级法院如何裁判发号施令。这么规定,是为了让各级法院各司其责,依法独立公正审判。但是,受种种因素影响,我国上下级法院之间的审判“监督”机制,带有很强的行政化色彩,无论是自下而上层面的案件请示、重大事项提前报批、案件内审,还是自上而下层面的提前介入,都近似于半行政化的操作模式。许多下级法院把上级法院视为“上级领导”,把协调各方关系、摆脱地方干预、解决上访纷扰的希望寄托在后者身上,而一些上级法院也当仁不让地主动承担起“管理”职能。一些学者甚至将法院系统的垂直管理,视为破解司法地方化的“良方”。这种做法不仅会令行政化变本加厉,更是以牺牲上下结构的审级独立,来换取外部结构的审判独立。[③]

  为遏制上下级法院之间在审判业务上的“半行政化”趋势,2011年1月28日发布的《最高人民法院关于规范上下级人民法院审判业务关系的若干意见》(以下简称《意见》),提出了初步解决方案。例如:《意见》第3、4、5条则明确了特定类型案件的移送管辖机制,实际上是对传统的案件请示做法进行了“诉讼化改造”。但是,由于《意见》并未明确废止案件请示,移送管辖机制到底能否有效运行,并切实发挥作用,仍有待实践检验。

  (三)审判指导方式的无序化

  上级法院在审判业务上,对下级法院有监督指导职能。虽然实践中,各级法院都有一套约定俗成的对下指导方式,如制定文件、发布案例、组织法官培训,以及发送内部函、听取汇报等。但是,由于宪法、法律对不同层级法院对下指导的权限、范围和方式并无规定,审判指导领域一直缺乏规范。而且,发送内部函、听取汇报毕竟属于“暗箱操作”,如果将之作为正式指导方式,显然是不适当的。

  《意见》也对上述现象进行了规范。《意见》第6条第2款规定:“第二审人民法院作出发回重审裁定时,应当在裁定书中详细阐明发回重审的理由及法律依据。”这实际上针对的就是发回重审裁定中不重视说理,过度依赖内部函件进行指导的情况,倡导明示发回重审理由。因为内部函件再有效,最多只对下级法院、庭领导或承办法官有指导作用,如果将发回重审理由表述在裁定书内,辅以判决文书的充分公开,审判指导的范围将大幅扩张。

  二、完善审判职权配置

  立法设定审级制度的目的,一是纠正下级法院的错误裁判,保障当事人合法权益;二是统一法律适用,维护国家法制统一。一般来说,法院组织在审级的纵向设置上,应当呈“金字塔状”,即法院层级自下而上,案件数量越来越少,审理内容愈加精简,法官员额大幅下降。越接近塔底的法院,越侧重纠纷解决职能,越关注事实问题;越接近塔顶的法院,越偏重法律统一适用功能,更加关注法律问题,也更依赖初审法院查明的事实。但是,长期以来,主导我们配置上下级法院审判职权的,却主要是纠错思维,从中级法院到最高法院,都把纠正下级法院在认定事实上的错误作为工作重点。

  从长远来看,我们的诉讼机制,应逐步从“圆筒状”向“金字塔状”转型。即便受制于现实情形,短期内尚无法进行事实审、法律审的拆分,但也应谋划长远,循序渐进,合理配置上下级法院职权。以下个人就定位四级法院职能、科学配置职权的现实路径略抒己见。

  (一)基层法院的主要职能:分流案件,解决纠纷

  基层法院的职能,应定位于分流案件、解决纠纷。在职权配置上,既要做加法,也要做减法。所谓“加法”,是指在2008年《关于调整高级人民法院和中级人民法院管辖第一审民商事案件标准的通知》基础上,进一步加大民商事案件“下沉”力度,具体措施包括:在科学测算的基础上,提升中级法院一审受案标的金额,将绝大多数普通民商事一审案件的管辖权下放到基层法院;将婚姻家庭、人身损害赔偿、交通事故纠纷等审判规则较为成熟、疑难程度不高的常规案件,确定由基层法院管辖;对于当事人跨区域、涉案标的额特别巨大等案件,则由中级法院进行一审,以确保司法公正。[④]与之俱来的,则是人员编制、经费保障措施的跟进,避免“案多人少”的现象出现。所谓做“减法”,是指简化程序、繁简分流,通过推进民事简易程序改革、建立民事小额速裁机制、健全多元纠纷解决机制,完善人民调解协议司法确认程序,实现案件的有效分流。

  (二)中级法院的主要职能:依法纠错,定纷止争

  中级法院应当将依法纠错,定纷止争作为职能定位重点。在依法办好法律规定由自己审理的一审案件的同时,抓好二审案件的审理工作,强化二审终审功能。具体措施包括:二审以开庭为常态,不开庭为例外,切实维护当事人的诉讼参与权、质证权和抗辩权,不得在民商事二审中随意采取“径行判决”的方式。由于二审案件中的事实、法律和程序争议更为集中,中级法院应增强判决书的说理力度,灵活运用调解,推动上诉审定纷止争功能的实现。在完善二审审理模式的同时,规范发回重审方式也是大有必要的。在审判实践中,中级法院应尽可能落实《意见》第6、7条中关于发回重审的限制性规定。

  中级法院还应树立“办案就是指导”的观念,尽可能通过审理疑难、复杂、新类型案件,解决具有普遍适用意义的法律问题,使审判工作直接起到指导基层法院办案的作用。除了依法审理下级法院移送管辖的案件,根据《意见》第5条,中级法院认为基层法院管辖的第一审案件,属于《意见》第3条规定的类型,有必要由自己审理的,也可以决定提级管辖。

  (三)高级法院的主要职能:再审监督,审判指导

  高级法院是四级法院中地位较特殊的一个层级:它是最高法院之下第一层级的下级法院,同时又是10个以上中级法院和众多基层法院的上级法院,具有承上启下的枢纽作用。随着对基层、中级法院职能定位的完成,高级法院的主要职能也将从“再审、二审并重”逐步转化为“再审监督、审判指导”。在再审监督方面,高级法院未来应当为最高法院分担大部分审判监督职能。虽然高级法院与其最高法院适用相同的再审事由和甄别标准,但在决定再审案件自审、提审或指令再审的标准上,应当不同于最高法院。

  具体而言,高级法院除了承担再审立案工作之外,由其承担审判的再审案件应包括两大类。第一类是最高人民法院裁定再审的案件。第二类是高级法院裁定再审的案件。高级法院的主要职责应当是:对中级法院生效判决的申诉和申请再审案件进行审理;审理适量的刑事、行政二审案件和少量的民商事二审案件;审理个别在辖区范围内具有普遍法律适用意义的一审案件,如中级法院根据《意见》第3条移送管辖或高级法院自行提级管辖的案件;通过审理案件、发布参考性案例、组织法官培训等方式,在辖区内开展审判业务指导。高院通过移送管辖或提级管辖方式审理的第一审案件,可以优先确定为参考性案例;统一管理辖区法院的执行工作。

  (四)最高法院的主要职能:制定规则,统一法制

  最高法院作为我国的最高审判机关,其未来的发展方向,应当是从纠错型法院,逐步向统一法律适用型法院发展。最高法院的主要工作,则是通过审理具有普遍法律适用意义的案件、发布司法解释和指导性案例,创制政策和规则,维护法制统一。因此,在不久的将来,最高法院不能再把纠纷解决,尤其是对事实问题的审查作为自己的主要职能。而是应适当调整受理案件的范围,着力统一法律适用。具体措施包括如下内容:

  1、科学调整受案范围。我国最高法院每年审理一万多起案件,但知识上的增量却得不到体现,多数案件技术含量并不高。用许多法官的话说,办这类案件都是“体力活”。客观上看,这与最高法院目前审理的多数是审查申诉、民事再审、死刑核准案件有关,具体表现为:非正式通知多,正式文书少;裁定多,判决少;扯皮拉筋多,法律思考少。而且,案件数量多本身就会影响办案质量,法官们相对一部分精力集中在认定事实上,再加上结案压力,无暇认真“打磨”案件,具有普遍法律适用意义的“精品”案件自然难以产生。[⑤]但是,由于案件太多,法官疲于应付,许多充满法理智慧的判决淹没在“案件的海洋”里,法律上的价值无法真正体现。

  鉴于此,最高法院在未来应科学调整受理案件的范围,尽可能审理一些能够直接起到指导作用,并体现知识增量的案件。例如,选择那些具有普遍法律适用意义的新类型、疑难案件,或者地方法院存在法律适用不统一情形的案件进入再审。而且,这类案件的判决文书及裁判要旨应定期汇编、公开,供下级法院或学者参照、研究。

  2、完善司法解释制度,加强案例指导工作除了审理特定类型的案件,最高法院的规则之治主要通过司法解释和指导性案例实现。司法解释是具有中国特色的法律性文件,它不仅具有法律效力,还可以被裁判引用,在一定程度上构成我国的法律渊源,对公民权利和经济社会发展有重大影响。

  为确保法制统一,最高法院未来起草司法解释时,应扩大公众参与程度,充分征求社会各界的意见。此外,对涉及多个部门法领域的司法解释,应吸纳不同业务部门的意见,形成共识,保证法律适用的统一,避免出现一院出台的民事、刑事、行政司法解释内容相互冲突的情况。与司法解释相比,指导性案例的指导方式更有针对性,也更加便捷。最高法院应加大甄选指导性案例的力度,主动了解各级法院迫切需要解决、实践中在法律适用上又存在争议的问题,适时甄选案例,及时指导审判。

  三、合理配置上下级法院职权的远期构想

  上下级法院职权配置既是一项长期工作,也是一套系统工程,涉及法院工作的方方面面,并非一蹴而就。所以必须在克服司法地方化方面下功夫。若想实现法律审与事实审的相对分离,就必须努力打造坚实的第一审事实审。

  总之,法院改革的长远目标,就是在外部关系上克服地方化,坚持国家化;在内部关系上克服法官官僚化,坚持平等化;在上下级关系上克服行政化,坚持审级化。以法官独立带动法院独立,以法院职能的重新定位实现审级独立。远期措施包括如下内容:

  (一)打造坚实的事实审基础

  “一审是基础,二审是关键”。无论审理民事、刑事还是行政案件,都应着力提升一审质量,为第二审创造良好的基础条件。如在刑事案件中,应下大力气完善庭前准备程序、落实非法证据排除制度,强化证人、侦查人员出庭要求,加强一审庭审效果。民事诉讼也应当通过强化庭前准备效果等措施,发挥好一审查明事实的作用。

  (二)探索司法区和行政区的有限分离

  在未来司法改革调研中,应探索司法区和行政区的有限分离,逐步突破司法地方化的困扰。具体构想包括如下内容: 1、小区模式,在(地)市范围内,根据人口发布、经济发展、既往案件情况,划分若干个基层司法区,按司法区设置基层法院,使基层法院不再依附于各个(区)县,中级法院、高级法院建制不变;2、整体模式,在各省(直辖市、自治区)内,划分若干个基层司法区和上诉司法区,按司法区设置基层、中级法院,使基层法院不再依附于各个(区)县,中级法院不再依附于各个(地)市,高级法院建制不变。

  结语

  我们在了解目前我国司法职权配置的现实基础上,进行分析各级人民法院的职能定位存在的各种缺陷。于此,我们才能在未来更好的、更加准确的对各级法院进行职权定位。

  参考文献

[①]苏力:《道路通向城市:转型中国法治》,法律出版社2004年版,第149页。

[②]傅郁林:“审级制度的构建原理”,载《中国社会科学》,2002年,第4期。

[③]俞晓静:“司法独立结构与司法改革”,载《法学研究》,2004年,第3期

[④]潘剑锋:“第一审民事案件原则上应由基层法院统一行使管辖权”,载《法律适用》,2007年,第6期。

[⑤]侯猛:《中国最高法院研究:以司法的影响力切入》,法律出版社,2007年,第173期。

  (作者单位:江西省石城县人民法院)


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