周少来:只有参与,才有民主

周少来:只有参与,才有民主
——中国语境下的政治参与与民主治理

引言:

  只有参与,才有民主,没有参与,就没有民主。

  公民参与的多少,决定民主的多少。不论就民主的哪种意义而言,可能都是如此。直接民主,公民直接参与;间接民主,公民选举代议士代为参与。

  在选举、决策、协商、监督等各个政治过程中,公民是否平等地参与其中?公民参与的广度和深度,决定着民主的真伪和品质。参与为零,即民主为零。虚假的参与,即虚假的民主。“半拉子”参与,即是“半拉子”民主。只有真实的参与,才能成就真实的民主。

  公民是否参与?参与多少?譬如,管理你的官员,你是否参与了选举?影响你的决策,你是否参与了制定?每个公民自身最有发言权,这在日常的政治生活中自有切身感受,一生没有参与一次投票过程、一生也没有参与一次决策过程的人,所谓的“民主”,对他可能毫无意义,对他也是莫大的讽刺。

  没有公民的真实参与,所谓的“代表型民主”,也许可以称为“代主”,最多也只能是“代民作主”,是自己没选的“主子”为你“作主”。

  没有公民的持续参与,所谓的“代议型民主”,也许可以称为“选主”,是自己选出“主子”为你“作主”。

  行动最有说服力,没有公民参与的行动,哪里来公民的“民主”?参与政治生活的民主,才是行动中的民主,才是最真切的民主。

  国家作为人民的国家,当然必须人民来参与,只有人民参与的国家,才是民主的国家,只有人民参与的国家治理,才是现代民主的国家治理。

  奠基于公民权利平等和参与机会平等,现代政治是一种典型的参与性政治,公民的广泛参与及其与国家的互动合作,型构了现代社会的民主治理和生活样态。

  处于急剧现代化转型之中的当代中国,改革开放释放出来的权利意识和利益诉求,强大而急切地推动着各个层次、各个领域公民的广泛政治参与,在此过程中,党和政府的自觉引导和主动合作,有效推动了中国特色的政治参与和民主治理,建构着中国现代化持续推进的制度基础和制度保证。

  本文正是从现代化背景下政治参与与民主治理的视角切入,系统分析和梳理了当代中国语境中如下具体问题:何谓政治参与?为何需要政治参与?需要什么样的政治参与?如何实现政治参与?政治参与中的平衡性及其问题,有效政治参与推进民主治理。以期对认识和建构当代中国的政治参与和民主治理制度体系能够有所启发和推动。

  一、  何谓“政治参与”?

  政治参与,是现代政治学中经常使用的概念,用以描述国家政治生活和政权开放进程中公民进入和影响政治生活的活动和过程。因为,传统社会是不允许参与的社会,而现代社会是允许参与的社会。[1],政治参与是随着西方现代化进程中民主扩展和演进的过程,而不断凸显和扩大的,其界定是有着西方现代化的社会背景和政治内涵的。有些政治学者甚至指出,19世纪末叶一降的欧洲政治史,本质上就是一部“政治参与渠道”的扩展史,按照他们的见解,西方民主政治的演化,实际上是沿循两种方式推进的,一是“政治参与之权利项目”的逐渐增加,例如选举权、请愿权、诉愿权、结社权等权利逐一添增;二是分享“政治参与权利之人数”的逐渐增多,例如选举权的历史,便是渐渐取消经济条件、教育程度、种族及性别等限制,从而使得享有选举权的人数逐步增多,终至成为全体公民共享权利的一个过程。[2]

  因此,政治参与的概念和理论,虽是形成于20世纪六七十年代政治发展理论勃兴之时,也是为了描述二战以后广大第三世界国家的政治发展状况的,但其内在的实质和标准却和西方现代化和民主化的历史内涵紧密相关。但在当代中国的政治环境和政治发展现实中,有一个本土化转化和界定的问题。

  (一)     西方学者对政治参与的经典定义

  诺曼·H.尼和西德尼·伏巴认为:“就政治参与这个术语来说,我们指的是平民或多或少以影响政府人员的选择及(或)他们采取的行动为直接目的而进行的合法活动。”即“旨在影响政府决策的行为”。[3]在此定义中,他们排除了非暴力反抗及政治暴力、政变,以及巩固政府的行为和政府所动员的政治行为,核心特征限定为平民的合法参与行为。

  而巴恩斯和凯思在其政治著作《政治行为:五个西方民主国家的群众参与》中,则把政治参与界定为:“政治参与是在政治的各个层次中意图影响政治抉择的公民的一切自愿活动,它也包括抗议和暴力行为。”[4]此政治参与定义的核心特征,是包括了合法参与和非法的暴力抗议,但强调自愿性参与而排除了非自愿性的动员性参与。

  《国际社会科学百科全书》第十二卷中对政治参与的定义为:“政治参与是指社会成员在选择统治者,直接或间接在形成公共政策过程中所分享的那些自愿活动。”[5]同样强调的是政治参与的自愿性。

  塞缪尔·亨廷顿和琼·纳尔逊在其著作《难以抉择——发展中国家的政治参与》一书中,则系统分析了政治参与的界定:“我们把政治定义为平民试图影响政府决策的活动。”[6]这一核心定义的关键要点在于:

  第一,政治参与包括活动而不包括态度,由此把客观的政治活动和主观的政治态度区别开来。

  第二,政治参与是指平民的政治活动,由此把政治参与者和政治职业者区别开来。

  第三,政治参与是指试图影响政府决策的活动,这类活动的目标指向公共当局,由此把针对政府的公共活动和针对企业或社会的公共活动区别开来,也即把政治参与和经济参与、社会参与区别开来。

  第四,政治参与包括试图影响政府的所有活动,而不管这些活动是否产生实际效果和是否合法。因此,抗议、暴乱、示威游行甚至那些企图影响公共当局的叛乱行为,都属于政治参与活动。

  最后,政治参与,不仅包括行动者本人自发的影响政府决策的自动参与活动,也包括行动者受他人策动而发生的动员参与活动。因为自动参与和动员参与在实际行为中的界限难以区分,二者也随着时间和空间的变化而相互转化。

  (二)     中国学者对政治参与的主要定义

  塞缪尔·亨廷顿和琼·纳尔逊可以说给出政治参与的核心界定和关键区别,但在中国的现代化和民主发展的语境中,政治参与还是有一个参照中国政治发展现实的本土化定义问题,中国学者对政治参与的主要定义有:

  李景鹏先生较早给出政治参与的明确界定:“一般认为政治参与是指人民通过投票、组党、加入政治团体等活动来直接或间接影响决策的行为。或者也可以说,人民通过参加政治生活,以各种不同方式影响不同层次的政治决策的行为。”[7]并最早揭示了政治参与的实质:是相对于政治管理自上而下的权力支配的一种反向的政治支配,是一种自下而上或从外部向中心的权力运动,是人民将权利要求转化为权力运作的过程。并明确指出:民主制度是政治参与的前提,为政治参与提供一定的政治环境、政治原则、政治权利和参与方式,没有民主制度的存在与发展,政治参与也就无法顺利实现。

  《中国大百科全书·政治学》中对政治参与的定义是:“公民自愿地通过各种合法方式参与政治生活的行为。它反映了公民在政治系统中政治活动的地位、作用和选择范围。”强调了公民参与的主体性、自愿性和选择性。[8]

  王浦劬教授则给出较为详尽的定义:“政治参与是普通公民通过各种合法方式参加政治生活,并影响政治体系的构成、运行方式、运行规则和政策过程的行为。”[9]强调的是政治参与的合法方式和对整个政治体系和活动的影响。

  (三)     本文对政治参与的定义

  立基于当代中国现代化的展开进程,结合中国政党主导型的现代化实际,依据政党主导的中国政治制度和民主发展架构,参照中国党政系统的层级多重性和政治参与的多样性,具有中国特征的政治参与可以定义为:政治参与是指,普通公民通过公民个体或公民群体和组织,以合法方式试图影响各个层级党政系统的制度构建、主体构成、体系运转、政策决策以及政府性工程,以实现其权利和利益的各种活动和行为。这一定义的核心特征有以下要点:

  第一,从政治参与的主体上来看,包括以普通公民身份进行的各种个体性和群体性影响活动,不包括体制内的政治职业者以职业身份进行的政治活动和过程,但政治职业者以普通公民身份参加的政治性活动包括在内。

  第二,从政治参与的对象来看,由于中国共产党在中国政治制度和政治发展的特殊地位,党的各级组织具有政治性的公权力,因此,不仅针对政府的影响活动,针对各个层级党的组织的影响活动也属于政治参与。

  第三,从政治参与的方式来看,以宪法和法律规定的各种合法方式进行的影响活动都属于政治参与,如听证、集会、游行、示威、上访等合法活动,但不包括以非法暴力方式和恐怖活动试图影响政治运作的行为。

  第四,从政治参与的内容来看,不仅针对各级党政系统的政策的决策和执行,而且针对各级党政系统的设置、构成、运行的影响活动如人民群众针对地方党政系统的机构改革、干部选任、绩效评估以及党政主办的各种公益工程和民生工程的各种参与活动,也属于政治参与。

  第五,从政治参与的实质来看,是普通公民以合法的权利为依据,以实现其利益为核心的影响活动,是公民将其合法权利转化为影响党政系统运作的权力的政治支配行为,是人民主权和人民主体性的体现和实现方式。

  以上的定义也许不够简明,但它的确较好地适应了中国特色的政治发展现实,可应用于广阔地域和多重层级中各种党政系统中发生的政治参与实践。

  二、  为何需要政治参与?

  从发生学过程来看,政治参与是随着近代以来现代化推进和民主化演进而逐步扩展和深化的。因为在传统社会,政府和政治通常只与少数精英有关,随着市民社会的壮大和公民权利的扩张,公民及其组织要求参与政治进程的诉求不断高涨,近代国家的制度建构和运作活动也在不断地改良和改革的推动下,适应社会的参与要求,调整政治运作的方式和机制,开拓政治参与的渠道,国家与社会共同推动了现代民主体系的进步。因此,从长远来看,社会和经济的现代化导致了政治参与的扩大,“政治参与扩大是政治现代化的标志”。[10]这是从宏观意义上来说的,政治参与的扩大适应了社会现代化的要求,推动了民主政治和民主生活的发展,同时,政治参与和民主体系保证了现代化进程的持续推进和水平提升。

  从具体的政治参与实践来看,如果“民主即民治。民治是一种人民自治的制度”。[11]民主即意味着人民直接或间接的参与政治活动,参与即是民主的基础,政治参与的扩展也就是民主政治的扩展,政治参与的水平也就代表着民主发展的水平。也是从这种意义上来说,政治参与以民主制度的开启为前提,政治参与是现代民主体系的过程和体现。

  从政治参与的公共效益来看,可以从工具性价值、发展性价值和沟通性价值三个方面来说明。工具性价值是指政治参与的目的是为了促进和捍卫参与者的利益,参与是以权利为根据,以利益为核心,人们是否参与将取决于对预期收益及成本的估判,取决于对自己实现目标的力量的评价。发展性价值或教育性价值,是指参与能够增进和提高参与者的道德、社会和政治方面的觉悟和责任,有利于公民人格和公民文化的培育和发展,也即参与与民主互为滋养。沟通性价值是指参与的广泛和有效,有利于公民与政府、公民与公民平等的对话、沟通和协商,有利于公共利益的界定和实现。[12]

 回到现实的中国现代化和政治发展的国情和语境,为何需要政治参与?可以从一下几个方面来理解:

  第一,政治参与是经济和社会现代化发展的必然要求。中国的现代化进程是政治与经济、社会互动共进的过程,适应现代化发展趋势的政治路线和政治改革的启动,推动了经济和社会现代化的快速提升。广大人民在积极投入经济建设和社会发展的同时,人民的主体意识、权利意识和利益诉求不断增强,必然要求对政治事务和国家活动的介入和参与。执政党和政府主导的有序扩大公民政治参与,正是适应了经济和社会现代化发展的客观要求和趋势,同时也为经济和社会现代化的进一步发展奠定了政治基础和保证。

  第二,政治参与是政治现代化的内在规定。中国的现代化是全面发展的现代化,理应包括政治的现代化,而政治参与是政治现代化的标志和基础性工程。有序合法的扩大政治参与,不仅体现着立党为公、执政为民的政治理念,落实着人民民主的本质要求,也不断扩大和充实着执政党和国家的民众基础。政治参与的水平和质量,也标明政治现代化和民主成熟的水平和质量。

  第三,政治参与是保障人民主体地位和公民权利的有效方式。人民的主体地位和主权在民,不仅体现在经济、社会生活中,也应体现在政治、法律、文化生活中,政治参与是政治领域人民主权和公民权利的落实和实现,也是其经济、社会权利在政治生活中延伸和扩展,政治参与是公民权利的制度化实现方式。

  第四,政治参与是化解人民利益矛盾的重要途径。中国工业化和城市化的急剧扩展和深化,在市场经济的基础上,人民内部在根本利益一致的基础上,也出现了大量的具体利益上的纠纷和矛盾。这就要求有政治性和公共性化解的制度化机制,有序的政治参与,人民群众在平等参与和平等表达的基础上,通过与党政部门、以及人民之间的平等对话和协商,有利于充分的利益表达和利益整合,有利于公共利益和人民利益的最大实现,是一种制度化的化解人民内部利益矛头的途径,有利于人民的满意与和谐社会的构建。

  第五,政治参与是实现民主治理的要素和动力。规模庞大、结构复杂和利益多样的中国现代化进程,急需政治管理和社会管理方式的调整和转变。从高度一统、集中管制的统治方式,转变到党政主导、社会协调、公民参与的民主治理方式,决定着未来中国现代化的质量和和谐社会的程度。而广大人民有序的政治参与,既是党政系统民主治理的重要组成要素,也是推进其民主治理的制度构建和水平提升的强大动力,有利于党政系统的民主运作、正确决策和高效执行。

  三、  需要什么样的政治参与?

  建基于个人本位和自由民主根据之上的西方政治参与的理论和实践,强调和推崇的政治参与,是以自由平等的公民权利为依据、平等参与、理性对话、共同协商的参与,是以保障和实现个人权利和个人利益最大化为宗旨的。正如麦克弗森所倡导的那样:“公民只有直接不断参与社会和国家的管理,自由和个人发展才能充分实现”。[13]政治参与理论也因此认为,政治系统的民主化程度越高,为公民提供的参与形式和途径就越多。政治参与是民主发展的基础和标志。

  对于作为最大发展中国家的中国来说,我们需要什么样的政治参与?这自然取决于中国现代化的进程和阶段特征,取决于中国政治制度的架构和政治发展的实践。实现全面的现代化,是目前中国压倒一切的首要任务,政治发展必须围绕和服务于这一大局和中心。共产党领导的政治体系和民主制度,为政治参与设定和提供了制度空间和制度机制。中国的政治参与,必须适应中国全面现代化发展的现实需要,必须适应人民政治参与积极性不断提高的要求,坚持国家一切权力属于人民的根本原则,从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与,最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和政治事务。具体来说,中国需要的是如下的政治参与:

  第一,依法参与,对于处于发展黄金期和矛盾凸显期的中国社会来说,保持长久的和谐稳定是一切发展的前提和基础。政治参与同样必须有利于稳定和发展,这就要求依法参与,一是参与的权利必须有宪法和法律的依据,暴力性的非法抗议和恐怖活动要严加禁止,这就要求推进落实宪法和法律赋予的公民权利和政治权利;二是参与的过程必须有法定的制度和机制,要有法制化的参与途径和渠道。依法参与,既是政治生活和社会生活法治化的组成和要求,也是中国民主成长的有效生成路径和重要构件。

  第二,有序参与,民主政治和传统政治区别的一个主要之点在于,普通民众和公民对政治过程介入和参与的有序性。越是民主成熟和巩固的政治体系,政治参与的有序化程度越高。有序参与,一是要求依法参与,要求参与的法制化程度提高;二是要求制度化参与,要求参与过程的程序化、稳定化;三是组织化参与,政治组织和公民组织,能够有效聚集和整合公民的参与要求和利益诉求,能够把纷繁多样、差异冲突的意见和主张在组织内部加以协调、集中和统一,并通过组织化的渠道和机制输入到政治体系之中。组织化参与,能够减少和集中参与方的数量,加强和提升参与方的质量,消减和限制了无序参与。同时,组织化参与,也能增强公民个体的参与效能感和参与的整体有效性,有利于加强对参与过程和政治体系的监督。

  第三,平等参与,公民政治参与的有序性,首先要求参与的平等性,即各个公民、群体、组织和阶层都有平等的政治参与权利和参与机会。决不能根据某个阶层的社会地位或经济地位来确定其政治参与的重要性,更不能因为该社会阶层的社会地位或经济地位而为其提供特殊的政治参与权。市场经济机制的运行,必然导致社会阶层之间的经济不平等,但这种不平等导致的对社会公正和秩序的负效应,应当由政治民主来调整,应当由公民平等的政治参与、民主协商来矫正。[14]这也同时要求,主导政治参与的党政系统应该依据法治程序,来平等对待和保证各个阶层公民的平等参与权利和平等参与机会。

  第四,自主参与,政治参与是在市场经济的基础上、民主政治的架构下产生的现代政治现象,是基于公民的法定权利依据,为保障公民权利和利益而自主、自愿产生的政治行为。自主参与区别于动员参与,动员参与,往往是依赖于自上而下的权力系统来发动和组织,普通公民往往被动消极地加入,目的也是围绕与个人利益遥远的政治目标和政治运动而进行的。自主参与,是围绕公民的个人权利和利益,但并意味着无视和拒绝公共利益和国家利益,而是在保证和促进公共利益和国家利益的基础上,落实和实现个人的权利和利益,是集体利益和个体利益的共赢和统一。

  第五,合作参与,中国的党政主导的现代化进程,同样决定了中国式政治参与的党政主导特征。在当代中国,政党、国家与社会是一种在根本利益和长远目标一致基础上的互动合作关系。政治参与,取决于执政党和政府对人民参与要求的有效回应,并及时开拓参与的制度和渠道,鼓励各个层级的吸纳政治参与的民主制度创新;另一方面,公民个体和公民组织,应当认同和支持党和国家的法律、政策,在保障国家利益的基础上,合理、依法、有序地进行参与,并不断积极地保持与党政系统的沟通和合作。中国式政治参与的发展程度,最终取决于党政系统与参与各方互动合作、协商共进的程度。

  四、 如何实现政治参与?

  再好的理念和理想,要发生作用和实效,就必须有切实可行的实现形式和落实机制,政治参与的理念同样如此,这就涉及到如何实现政治参与的实现机制和形式问题。

  实行资本主义自由民主体制的国家,其政治参与的形式,是在民主宪政的政治架构下,在自由竞争性选举制度、多党竞争制度、普选议会制度和组党结社自由、利益集团压力等制度空间中进行的参与。其形式主要有一下几种:

  塞缪尔·亨廷顿和琼·纳尔逊把政治参与划分为:选举活动,院外活动,组织活动,接触参与,暴力参与五种形式。[15]

  阿尔蒙德则从利益集团的视角把政治参与形式位分为:非正规的,非社团性的,机构性的,社团性的。然后,又可根据利益集团参与政治的渠道而分为两种:其一是合法的接近渠道,如个人联系、精英人物代理、政党、立法机构、内阁和政府行政机构、抗议示威和其它非暴力抗议;其二是强制性的接近渠道,如罢工和阻挠、暴力。[16]

  约翰·克莱顿·托马斯则在《公共决策中的公民参与》研究中,从公民对公共政策的可接受性视角,将公民参与划分为:以获得公民信息为目标的公民参与,以强化公民对政策理解的公民参与,以促进公民与公共管理机构合作关系的公民参与。[17]

  由于政治原则和制度架构的不同,资本主义国家的政治参与形式并不能完全适应于当代中国。中国的政治参与形式,是在中国特色社会主义的民主体制下,基于共产党领导、人民当家作主和依法治国有机统一的政治原则,在共产党领导的多党合作制度、人民代表大会制度、民族区域自治制度和基层民主自治制度的制度空间中进行的政治参与。其实现形式和机制主要有一下几种:[18]

  1、选举参与:中国公民的选举参与,主要涉及县、乡两级人民代表的直接选举,以及村民委员会、居民委员会的直接选举。其中,村民委员会选举的选民参与水平最高,人民代表选举次之,社区居民委员会选举的居民参与水平最低。

  2、接参参与:中国公民的接参参与大致可通过13种参与渠道:接触上级领导,单位内部解决,接触人大代表,接触政协委员,依靠人民团体,依靠民间组织,依靠熟人网络,依靠法律途径,上访,向媒体反映,游行等抗争,罢工罢课,暴力抗争。这13种接触参与方式又可分为四个层级:第一个层级是单位内部解决方式,是民众最可能采取的方式;第二个层级是依靠法律途径,是民众较可能采取的方式;第三个层级是接触上级领导、接触人大代表、上访3种,是民众可能采取的方式;第四个层级是,接触政协委员、依靠人民团体、依靠民间组织、依靠熟人网络、向媒体反映、游行等抗争、罢工罢课,暴力抗争8种方式,基本上是民众较少采取的方式。

  3、政策参与:是公民和公民组织在政策制定和执行过程中的参与。根据调查,中国公民的政策参与意愿还不是很强,至少有50%的人缺少自主参与的意识。参与状况尤其是网络的政策参与并不是很理想,只有三分之一的人有可能参与政策讨论。政策参与的满意度不高。

  4、组织型参与:是除了各级人代表、政协委员的参与外的其它组织参与。包括中共党员的政治参与,村民自治中村民参与,城市社区居民自治中的居民参与,基层工会组织中的工人参与,基层妇女组织中的妇女参与。

  5、参与冷漠:即政治参与行为的缺乏,中国民众在参与冷漠方面的表现并不是很突出,主要表现在几个方面:对选举的冷漠,对领导人更换的冷漠,对政府行为的冷漠,对改革的冷漠,对政策的冷漠,对接触性参与方式的冷漠,对参与各种社会组织的冷漠,对基层群众自治和人民团体的冷漠。

  中国公民政治参与的形式,人们更多的是关注全国层面和中央层面的参议形式,对于民众在地方性政治事务和公共事务的参与形式,如地方公共财政预算的民主恳谈、地方政府政策和绩效的民主评议、地方干部公推公选中民众参与等关注较少。对于这些地方创新纷呈、形式丰富多样公民政治参与形式的伟大创新,理论界和政策制定者应该给予更多的关注和支持。

  五、 政治参与中的平衡性及问题

  政治参与,从长远来说,是民主体制的运行基础和民主水平的标志。但并意味着政治参与越多越好,政治参与越多民主越稳固。这其中有一个关键的平衡性问题:政治参与推动的政治发展与工业化、城市化推动的经济社会发展的平衡问题,政治参与广度和深度的扩大与政治制度吸纳和同化能力的平衡问题。如果政治参与和政治发展单兵突进,与经济社会发展和政治制度化失去平衡,就不但不能够带来政治发展和民主提升,还极有可能导致政局动荡、社会混乱。泰国近年来政治参与的急剧扩大和脆弱的政治制度化水平,导致了“红衫军”、“黄衫军”轮番上阵,你争我夺游行示威的混乱局面,就是一个反证典型。

亨廷顿最早关注了政治参与的失衡问题,他认为,发展中国家“政治上首要的问题就是政治制度化的发展落后于社会和经济变革”。社会动员和政治参与的扩大日新月异,而政治上的组织化和制度化却步履姗姗,结果是必然发生政治动荡和骚乱。[19]这是因为,对国家构建和制度构建落后的新兴发展中国家来说,现代化扩大政治参与的速度往往比它导致发展现代参与型政治机构的速度更快,这就造成了执政官掌权的混乱和暴力局面,并缺少合法的政治程序来解决政治问题。从这种意义上来说,政治不稳定可能是社会经济现代化的政治产物。[20]而革命是政治参与爆炸的极端情形。

  由此,亨廷顿总结出来著名的政治参与的剧增,导致政治动乱的转化公式:[21]

  1、    社会动员÷经济发展=社会挫折

  2、    社会挫折÷流动机会=政治参与

  3、    政治参与÷政治制度化=政治动乱

  因此,亨廷顿认为,政治参与是一种比初看起来远为复杂和模糊的现象。在一定的社会—经济发展背景下,政治参与的水平、形式和基础取决于下列因素:精英、群体和个人把政治参与当作发展目标时给予它的优先次序;它被当作争取其它目标的手段时在他们眼中具有的价值;政治参与在何种程度上是发展的副产品和发展的结果。[22]

  最后,亨廷顿得出了看似保守和悲观的结论:对于处于现代化之中的发展中国家来说,“首要的问题不是自由,而是建立一个合法的公共秩序。”要根除发展中国家国内政治的动荡和衰朽,发展中国家必须建立其强大政府,舍此无他路可走,强大政府的构建和维持端赖强大政党的缔造和巩固。而所谓的强大政府,就是有能力制衡政治参与和政治制度化的政府。[23]

  在更为具体的公共政策制定层面,同样有一个公民参与和决策质量的平衡问题。因为,公民参与必然深度地影响甚至改变公共管理者制定政策和从事管理的方式。问题的关键仍然在于:如何将公民积极参与的热情和行动与有效的公共管理过程有机的平衡起来,即如何将有序的公民参与纳入到公共管理的过程中来,在公共政策的制定与执行中实现积极、有效的公民参与。其中,悖论性的紧张关系在于,如果决策质量的要求越高,公民参与决策的限制性就越大;而如果公民对决策的接受性要求越高,则参与的力度就会越大。具体而言,公民参与公共决策的难题在于:公共管理者必须决定在多大程度上与公众分享决策权力,公共管理者必须决定由公众中的谁去参与公共决策过程,公共管理者必须决定选择特定的公民参与形式,公共管理者必须充分了解和把握如何与公众互动。[24]

  中国现代化进程中的以政治参与推动的政治发展,也必须服务经济社会发展这个中心,围绕全面现代化这个根本,同样有一个政治参与政治制度化、政治参与推动的政治发展与工业化、城市化推动的经济社会发展的平衡问题。具体说来,值得关注的有几个层次和方面:

  一是政治参与、政治发展、民主建设与经济社会参与、经济社会发展、经济社会建设的平衡协调,互动合作,共同进步的问题。即政治改革与经济改革、社会改革的平衡协调、互补共进的问题。

  二是政治参与推动的民主发展与共产党领导、依法治国的协调平衡,及其制度衔接问题,与此相关的是,对国家事务的政治参与和对执政党事务政治参与的协调平衡和制度衔接问题。

  三是地方各级层次上的政治参与形式创新与中央层级政治参与改革、全国层面政治参与制度推广的协调平衡和制度衔接问题。

  四是政治参与与政治制度化水平的协调平衡、制度配套的问题,即以及时的政治制度化完善和配套,来充分吸纳、同化、支持日益扩展的政治参与,同时,政治参与也不能急剧膨胀而超越政治制度化的吸纳能力。

  在具体的政治参与层面,由于中国特色的执政体系和政治制度架构,中国的政治参与具有自己的特点:如党政主导型参与,党政系统主导政治参与的议题发动和议程设置,以及政治参与渠道和制度的开启和设计;外力推动型参与,政治参与往往是起因于公共性事件或群体性事件,而自下而上、由外至内的压力推动型;媒体传动型参与,各级、各类媒体在参与事件的发起、传播、沟通和推动方面起了关键性的传动作用。[25]

  根据更为深入的调查总结,中国政治参与存在的问题,大致可以归纳为以下7类:一是既有的选举制度未能给予公民更大的参与空间;二是能够发挥公民监督作用的参与机制不够健全;三是各个公民群体面临不同的参与途径缺乏问题;四是经济地位、地域差别和文化层次等因素影响公民的参与水平;五是政治参与所需要的信息不足;六是公民文化缺失和公民社会发育不良;七是政治参与缺乏必要的法律保障。[26]

  总之,政治参与是现代化全面发展的必然要求,既能带来民主扩展的收益,也能导致政治混乱的风险。关键之点是政治参与扩大中的平衡协调问题和政治制度化建设,直面风险和问题,重在制度化和法治化建设,才能保证政治发展与经济社会发展的全面提升,才是和谐社会的制度之本。

  六、 有效政治参与推进民主治理

  在现代化变革突飞猛进的当今中国,面临着经济结构多样化、阶级结构分层化、社会身份多重化和利益诉求多元化的急剧变革形势,面对错综复杂、诉求强烈的利益关系和权力关系的调整,各级党和政府肩负着沉重而繁忙的治理任务。如何在法治的轨道上积极地推进民主治理,就不仅成为当前发展问题的解决之策,也是长久和谐稳定的战略之谋。有序有效的政治参与,便为党政系统的民主治理提供了源源不断的动力之源和组成要件。

  第一,有效政治参与推进执政党民主执政、依法执政。中国共产党的领导和执政,是当代中国全面现代化的领导核心和政治保证,也是中国复杂社会变迁治理中的组织核心和决策中心。共产党长久执政的地位和绩效,端赖于作为执政党满足全面现代化发展需要和人民要求的程度和水平,端赖于作为执政党民主执政、依法执政的程度和水平。有序有效的政治参与,可以把人民的意志和要求通过制度化渠道,充分地表达出来、反映上来,构成民主执政、依法执政的民意基础和社会基础,也是持续完善民主执政、依法执政的强大动力之源。作为执政党的民主执政,也是整个党政系统民主治理制度体系建构的制度核心和关键。

  第二,有效政治参与推进国家体系的民主法治建设。国家体系中的组织和机构,既与执政党的组织和机构紧密相关,也是执政党体系与社会系统关联互动的组织枢纽和治理中介,国家体系的民主法治水平,直接关系着执政党意志和决策的贯彻实施,直接关系着民主治理的质量和绩效。公民参与立法过程,保障了公正立法和法律优良;公民参与行政过程,推动了高效行政和行政公平;公民参与司法过程,护卫着司法透明与司法正义。公民有效的持续政治参与,也因此成为国家体系持续推进民主提升、法治完善的社会动力。

  第三,有效政治参与推动公民社会中的“生活世界民主”。公民有效的政治参与,不仅推动着执政党和国家系统的民主法治进程,提高了公民对执政党和国家的认同和支持,也在制度化的持续参与中,培育着公民之间、公民团体之间的理解和协同,孕育着公民责任和公民文化的生成和成长。公民自身和公民团体的成熟和壮大,并持续地参与地方性的公共生活,就能够使民主生活成为一种制度化的生活,成为公民日常的生活方式和样态,成为公民生活世界的民主。[27]这是中国民主法治建设长久的社会基础和文化土壤。

  第四,有效政治参与推动着执政党、国家与社会制度化的互动合作。公民持续有效的政治参与,不仅推动了执政党、国家、社会各自系统中的民主法治建设,也在权力与权利自上而下、自下而上的互动调整中,推动着执政党和国家、执政党和社会、国家和社会关系的制度化和法治化水平。在执政党的自觉主导下,充分发挥多元主体各自的优势和潜能,形成执政党、国家与社会互动合作、共促和谐的制度化关系,这是中国现代化发展中民主治理的制度结构。

  总之,中国语境下的政治参与,是服务中国全面现代化的政治参与,是人民主体能动参与的政治参与,这既是中国现代化发展的必然产物和应然趋势,也是中国执政者、民众和公民的自觉选择和自主要求。在持续有效的公民政治参与的强大推动下,在中国共产党的坚强领导和自觉主导下,执政党民主执政、依法执政,国家体系民主运作和依法运行,公民社会有序参与、自主自治。执政党、国家与社会制度化合作互动、共同进步,形成中国发展道路中的民主治理,这便是中国现代化推进提升、全面发展,社会和谐、人民幸福的制度之路。

  周少来:中国社会科学院政治学所研究员

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  [1] 【美】格林斯坦、波尔斯比 编《政治学手册精选》下卷,储复耕 译,商务印书馆,1996年版,189页。

  [2] 郭秋水:《当代三大民主理论》,新星出版社,2006年版,131—132页。

  [3] 【美】格林斯坦、波尔斯比 编《政治学手册精选》下卷,储复耕 译,商务印书馆,1996年版,290页。

  [4] 参阅帕特里·J.孔奇:《政治参与概念如何形成定义》,载《国外政治学》,1989年第四期。

  [5] 参照李铁映主编:《中国人文社会科学前沿报告》(2010年卷),中国社会科学出版社,2003年版,358页。

  [6] 【美】塞谬尔·亨廷顿、琼·纳尔逊:《难以抉择——发展中国家的政治参与》,汪晓寿等译,华夏出版社。1989年版,5—7页。

  [7] 李景鹏:《权力政治学》,北京大学出版社,2008年版,128--130页。

  [8] 《中国大百科全书·政治学》,中国大百科全书出版社,1992年版,485页。

  [9] 王浦劬:《政治学基础》,北京大学出版社,1995年版,207页。

  [10] 【美】塞谬尔·亨廷顿、琼·纳尔逊:《难以抉择——发展中国家的政治参与》,汪晓寿等译,华夏出版社。1989年版,1页。

  [11] 【美】科恩:《论民主》,聂崇信、朱秀贤译,商务出版社,1988年版,6页。

  [12] 【英】戴维·米勒、韦农·波格丹诺 编《布莱克维尔政治学百科全书》,邓正来主编译,中国政法大学出版社,1992年版,564页。

  [13] 【英】戴维·赫尔德:《民主的模式》,燕继荣等译,中央编译出版社,1998年版,336页。

  [14] 郭道晖:《社会权力与公民社会》,凤凰出版传媒集团、译林出版社,2009年版,331页。

  [15] 【美】塞谬尔·亨廷顿、琼·纳尔逊:《难以抉择——发展中国家的政治参与》,汪晓寿等译,华夏出版社。1989年版,13--14页。

  [16] 【美】加布里埃尔·阿尔蒙德、小G.宾厄姆·鲍威尔:《比较政治学——体系、过程和政策》,上海译文出版社,1987年版,199页。

  [17]【美】约翰·克莱顿·托马斯:《公共决策中的公民参与》,孙柏瑛等译,中国人民大学出版社,2010年版,译者前言,3页。

  [18]以下材料参照:史卫民主编:《政策主导型的渐进式改革——中国政治发展的因素分析》,内部课题报告,52—55页。

[19] 【美】塞谬尔·P·亨廷顿:《变化社会中的政治秩序》,王冠华 等译,生活·读书·新知三联书店,1988年版,5页。

  [20] 【美】格林斯坦、波尔斯比 编《政治学手册精选》下卷,储复耕 译,商务印书馆,1996年版,207页。

  [21] 【美】塞谬尔·P·亨廷顿:《变化社会中的政治秩序》,王冠华 等译,生活·读书·新知三联书店,1988年版,51页。【美】西里尔·E·布莱克编:《比较现代化》,杨 豫、陈祖洲译,上海译文出版社,1996年版,80页。

  [22] 【美】塞谬尔·亨廷顿、琼·纳尔逊:《难以抉择——发展中国家的政治参与》,汪晓寿等译,华夏出版社。1989年版,173页。

  [23] 【美】塞谬尔·P·亨廷顿:《变化社会中的政治秩序》,王冠华 等译,生活·读书·新知三联书店,1988版,7页,中译本序,第5页。

  [24] 【美】约翰·克莱顿·托马斯:《公共决策中的公民参与》,孙柏瑛等译,中国人民大学出版社,2010年版,译者前言,第3页,正文第8—9页。

  [25] 蔡定剑 主编:《公众参与:风险社会的制度建设》,法律出版社,2009年版,第15—17页。

  [26]材料参照:史卫民主编:《政策主导型的渐进式改革——中国政治发展的因素分析》,内部课题报告,52—55页。

  [27] 潘一禾:《生活世界的民主——探寻当代中国的新政治文化》,社会科学出版社,2010年版,12—13页。


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