论我国“双重独立”司法体制的建构

论我国“双重独立”司法体制的建构
——法院独立行使司法权与法官独立审判
     司法权(除另说明外,本文司法权仅指司法审判权,司法机关仅指法院)运行机制改革,是中政委提出的四项重大改革中的重点与热点,而且由于司法权运行是司法活动的核心和关键,使得这方面的改革更加引人注目。目前,围绕司法权运行机制的改革,主要集中在审判组织的改革上,大多是针对审判组织存在的层级化、行政化,采取减少层级,明晰权、责,弱化“审批”,强化“审”与“判”的统一。其基本模式是以“审判长”或“主审法官”为核心,组成包括法官助理、辅助人员在内的审判团队。这样的改革尽管短期看,起到了一定效果(主要是在提高审判效率方面),但总的看,改革仍然是技术性的,“外科手术式”的,并没有触及司法权运行的核心和实质问题。事实上,司法权运行机制改革的首要问题,是必须在宪法和法律的层面进一步明确司法权享有和行使的主体,明确法院依法独立行使司法权与法官独立审判,构建具有中国特色的“双重独立”的司法体制,只有这样才能为司法权运行机制改革奠定基础,提供支撑。否则,司法权运行机制改革,终难免限于形式化和走过场的境地。

  一、关于司法权的现行法律规定及其存在的弊端

  司法权作为国家政权的重要组成部分,历来受到国家重视和严格控制。在我国漫长的封建时代,中央大都设有专门的司法部门,如唐朝有大理寺与刑部、御史台等,负责执掌司法的统一和最终裁判。但在地方上则实行行政与司法合一的行政官员兼理司法,也有说是司法兼理行政。而且司法在外部不存在侦查、起诉与审判的划分,在内部也无任何部门与个人的分权,一切均由官府衙门首长行使。

  直至清末民初,西学东渐,司法与法院的概念在中国兴起,清政府自20世纪初期开始着手司法改革,才废止了传统的司法与行政不分的体制,改大理寺为大理院,作为全国最高审判机关,“专掌审判”,并在地方各级分别设立审判厅等专门审判机构,将行政与司法分立,建立了新的司法体系。必须指出的是,清末的司法改革,由于时间太短,方案不成熟等原因,大多只是纸面上的规定,最终流于形式。

  民国时期则完全按照西方资本主义国家模式,把国家统治权分为立法权(参议院)、行政权(临时大总统)、司法权(法院),依据资产阶级“三权分立”原则,设立了专门审判机构,《临时约法》为保障司法独立,明确规定法官独立审判,不受上级官厅干扰,法官在任不得减俸或转职,非依法律受刑罚宣告,或应免职之惩戒处分,不得解职。当然,由于临时政府存在时间较短,加之社会形势急剧变化,其所设计的这套司法体制并没有真正实施。

  新中国成立后,我国在首部《宪法》中也对司法权的归属进行了明确规定。我国现行《宪法》(1982年宪法)第123条规定:“中华人民共和国人民法院是国家的审判机关。”第126条规定:“人民法院依照法律规定独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”我国《法院组织法》第4条规定:“人民法院依照法律规定独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”我国《民事诉讼法》第2条、《刑事诉讼法》第5条均作了与《宪法》第126条、《法院组织法》第4条完全相同的规定。

  根据上述法律规定,我国司法权的归属与行使具有以下几个特点:

  一是我国宪法与法律未使用“司法权”这一概念,而是代之为“审判权”、“检察权”;

  二是审判权明确属于人民法院行使;

  三是人民法院“依照法律规定独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人干涉。”

  四是对法官的地位及审判权行使未作规定。

  依据我国“法院组织法”及诉讼法规定,除基层法院实行独任制外,具体案件审判权由审判组织即合议庭和审判委员会行使,审判组织在裁决案件时实行“民主集中制”方式,以少数服从多数决定。

  据此,一般认为,与西方国家不同,我国的司法独立是人民法院作为整体依法独立行使审判权,在法院内部,审判权运行主要依托审判组织如合议庭、审判委员会进行,不存在法官独立或法官独立行使审判权的问题。

  由于现行宪法及法律没有规定法官在行使职权时的独立地位、独立身份和履职保障,导致我国目前司法权运行机制存在严重的行政化、层级化问题。

  1. 审判权运行的层级化、行政化严重。一是法院内部层级过多。现在法院审判组织的正式层级和非正式层级的加起来大致有八个层级,即主审(办)法官、审判长、主管庭长、庭长、审判长联席会议(或庭务会)、主管院长、院长、审委会,堪称世界上司法权运行最繁琐最复杂的体系。二是审批制度导致审与判严重脱节,案件层层把关、审批,与行政机关毫无二致。在这样的层级之下,法官、合议庭几乎丧失了对案件的决定权。审者不判、判者不审现象普遍存在且有愈加严重趋势。

  2.上下级法院之间行政色彩越来越浓,突出表现在内部请示制度,对下级法院不当的绩效考核制度等。

  3.行政化严重的后果,不仅影响公正效率,而且一旦出现错案,由于层级多,各主体职责不明,责任难以划分,追责也就成了空话。

  二、域外司法独立与法官独立的立法体例及其启示

  目前,世界上许多国家都在本国的宪法、法院组织法等法律中明确规定了司法独立与法官独立。具体立法体例可分为两种:

  一种是既规定司法权由司法机关独立行使,又规定法官独立,在司法审判中只服从法律。如在亚洲,日本《宪法》(昭和宪法)第76条第1款规定:“一切司法权属于最高法院及按照法律规定设置的下级法院。”该条第3款同时规定:“所有法官依良心独立行使职权,只受本宪法及法律的约束。”

  韩国《宪法》第101条规定:“司法权属于由法官组成的法院。”第103条规定:“法官根据宪法、法律和良心独立审判。”

  土库曼斯坦《宪法》第99条规定:“土库曼斯坦的司法权只属于各级法院。第101条规定:“法官独立,只服从法律并遵循内心的理念。禁止任何机关、公职人员和任何个人干预法官的活动。对法官活动的干预行为,得承担法律规定的责任。法官的不受侵犯由法律予以保障。”

  在欧洲,《德国联邦共和国基本法》第92条规定:“司法权授权(予)法官行使。联邦宪法法院和本基本法规定的各联邦法院和各州法院行使司法权。”第97条规定:“法官独立行使职权,只服从法律。”

  《希腊宪法》第87条规定:“一、审判权应当由普通法官组成的各级法院行使,法官享有职务独立性和人身独立性。二、在履行职责过程中,法官应当仅服从于宪法和法律;在任何情况下他们均无义务遵从违反宪法的规定。”

  俄罗斯《联邦宪法》第118条规定:“俄罗斯联邦的司法权只能由法院行使。”第120条规定:“法官独立只服从俄罗斯联邦宪法和联邦法律。”

  《立陶宛共和国宪法》第10条规定:“立陶宛共和国的司法权只能由法院行使。”第2款规定:“法院和法官独立行使司法权。”第3款规定:“法官审理案件,只服从法律。”第4款规定:“法院以立陶宛共和国的名义作出裁决。”

  《乌克兰宪法》与《立陶宛共和国宪法》基本相同,也是从三个层面,即司法权只能由法院行使、法官的独立不受侵犯、法官在行使司法权时只服从法律作了明确规定。

  在北美,美国《宪法》第3条第1款规定:“合众国的司法权属于最高法院以及由国会随时下令设立的低级法院。”该宪法虽未明确规定法官独立,但美国历来实行法官独立,美国律师协会制定的《司法行为规范》第1条就规定:“对司法裁判的遵从或对法院的服从有赖于公众对法官的操守和独立的信心。法官的操守与独立性最终依赖于他们无所畏惧或不偏不倚的行为。尽管法官是独立的,但他们必须遵守法律,包括遵守本规则。”

  阿根廷、秘鲁等南美国家也都在宪法中规定司法权由法院行使,以及法官独立,只服从宪法和法律。

  另一种是仅对司法权归属作了规定,未明确规定法官独立。如葡萄牙《宪法》第202条第1款规定:“法院是以人民的名义行使审判权的国家主权机关。”第203条规定:“法院是独立的,只服从法律。”

  南非《宪法》第165条第1款规定:“共和国的司法权赋予法院。”第2款规定:“法院是独立的并且只受宪法及法律的限制,其必须公正无惧地、不偏不倚地、无偏见地适用宪法和法律。”第3款规定:“任何个人或国家机构不得干预法院的运作。”

  需要明确的是,属于后一种情形的国家属极少数情况,笔者据有关书籍、资料,核查了五大洲近70个国家宪法的相关规定,类似立法体例寥寥可数。而第一种情形居绝大多数,而且地域分布广泛,不仅是欧洲,在南美洲、非洲也很普遍;而且无论是发达国家,还是发展中国家,不论人口大国还是小国多属此类。

  值得注意的是,一些传统上属于社会主义国家的宪法关于司法独立原则的规定也极为鲜明。如《古巴共和国宪法》第120条规定:“审判权属于人民,由最高法院和依法设立的其他法院代表人民行使。”第121条第1款规定:“各级法院组成独立行使职权的国家机关系统,不受任何其他机关的干涉,只从属于全国人民政权代表大会和国务委员会。”第122条规定:“法官独立行使审判权,只服从于法律。”《越南社会主义共和国宪法》第130条规定:“法官和陪审员独立审判,只服从法律。”

  上述许多国家不仅在《宪法》和法律中明确规定了法官独立行使职权,只服从法律,而且都对法官独立建立了保障机制和措施。如韩国《宪法》第106条规定“非因弹劾或被判处监禁以上刑罚,法官不被罢免、非因惩戒处分,不被处以停职、减薪及其他不利处分”。日本《宪法》第78条规定“法官除因身心障碍不适合执行职务情形外,非经正式弹劾不得被罢免。对法官的惩戒处分不得由行政机关作出”。俄罗斯《联邦宪法》第121条规定“1.法官不可被撤职。2.只有依照联邦法律规定的程序和理由,才能终止或暂时停止法官的权限。”第122条规定“1.法官不受侵犯。2.除非依照联邦法律规定的程序,否则法官不得被追究刑事责任”。法国《宪法》第64条第1款规定:“总统为司法独立的保障人”。第3款规定:“法官终身任职”。西班牙《宪法》第117条第1款规定:“司法权来自人民并以国王的名义行使,法官和地方法官是独立的,不可罢免的,对其自身行为负责并且只服从法律”。第2款规定:“法官和大法官的解职、停职、调动或退休,只能基于法---官理由且受法律保障”。

  一些国际组织也通过了类似规定,如1983年6月经联合国经济社会会议授权,由26个国家和地区的代表参加的世界司法独立第一次会议上通过的《关于司法独立最低标准的规定》提出,司法独立的最低标准包括:第一,法官的实质独立即指法官执行其职务时,除受法律及其良心的约束外,不受干涉。第二,身份独立,是指法官的职位及任期应有适当保障,以确保法官不受行政干涉。对法官职务的调整应当由专门司法机构决定,法官任职原则上应为终身制,法官的薪俸应得到充分保障,对法官的惩戒和免职,应由专职审判人员参与。第三,整体的独立,是指法官作为一个整体,应与行政机关保持集体的独立。第四,内部的独立,即法官在履行审判职能,制作司法裁判方面应独立于其同事及上级法院的法官


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