美国的环境公益诉讼

◆李静云

    环境公民诉讼制度的产生部分地承认了这样一个事实:美国政府永远不可能拥有足够的执法资源在全国范围内监测每一个污染源,而居住在污染源附近的公民常常是监督违法排污行为最经济、最有效的监控者。

  尽管在环境公民诉讼制度设立之初,一些人担心此类诉讼的数量会非常庞大,法院将不堪滥诉行为的滋扰。但是,事实证明,环境公民诉讼占美国环境诉讼总数的比例非常小。

  美国环境公民诉讼制度,赋予公民或者团体对违反法定义务的污染者或怠于执法的环境保护行政机关提起诉讼的权力——公民或者团体借助法院的司法权,得以扮演“私人检察官”、“私方司法部长”的角色,对环境违法者提起“公”诉,成为环境法律的特殊执法主体。

  编者按

  环境公益诉讼是保护环境的一把利剑,可以对污染者施加巨大的压力。经过修改后于今年1月1日正式实施的《民事诉讼法》第五十五条规定:“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”自此,环境民事诉讼不再限制“与本案有直接利害关系”,“法律规定的机关和有关组织”也具有了提起公益诉讼的资格,使我国公益诉讼向前迈出了一大步。恰逢《环境保护法》修改之际,为更好地保障公众环境权益,在司法制度上借鉴西方关于集体诉讼、公益诉讼等诉讼方式,本版特约请专家对美国环境公益诉讼有关内容进行了梳理,以飨读者。

  美国的环境公民诉讼(Environmental Citizen Suit)对中国推行环境公益诉讼颇有借鉴意义。

  美国的公民诉讼制度建立在“环境公共财产”、“公共信托”、“环境权”等理论基础之上,性质上属于环境公益诉讼。它突破了传统的诉讼观念,以保护环境公益为目的和诉讼要件。并且,诉讼目的也往往不只是为了个案的救济,而是督促政府或受管制者积极采取某些保护环境公益的法定作为,判决的效力亦不仅仅局限于诉讼的当事人。

  环境公民诉讼作为美国环境法的一大特色,在美国实践了30多年,从实际效果来看,它能有效地调动公众参与环境保护的热情,对于防治环境污染有着积极的作用,同时也促进环保行政机关提高行政执法效率。

  ■历经怎样的发展过程?

  公害泛滥驱使扩大诉权

  环境公民诉讼制度是美国环境法律的一项基本制度。环境公民诉讼制度的精髓在于“公益性”,即普通民众为了保护环境和促进环境法律的实施,可以针对与自身无实质利益关联的环境违法行为提起诉讼。

  这项制度赋予公民对违法排污者的排污行为以及未履行法定义务的联邦、州与地方环保局提起诉讼的权利,使公民可以借助法院对违法排污者以及环境监管者实行有效的监督,以达到控制污染、加强执法、改善环境的目的。

  美国环境公民诉讼制度产生于20世纪70年代。当时在美国,法院的功能被认为是处理个人利益之间的纠纷,而没有管理公共事务的职能。

  并且,按照传统侵权法理论,环境污染与环境破坏属于“妨害行为”,而“妨害行为”又分为“公益妨害”和“私益妨害”。对于“公益妨害”,只有公共官员如各级检察官,才享有代表社会提起旨在消除公益妨害的诉讼资格。对于个人,除非能够证明其所受到的妨害不同于公众所受到的损害,否则,就不享有提起旨在消除公益妨害的诉讼资格。

  20世纪六七十年代是美国经济的高速发展时期,也是公害泛滥的时期,公害事件所引起的痛苦和不安让公众产生了严重的“生存”危机,公众为了安全和健康,掀起了一场声势浩大、席卷全国、历时久远的反对污染的环境运动。在这场运动中,除了大规模持续不断的请愿、游行、示威、抗议外,在法律上,公众强烈要求扩大环境诉讼起诉资格。

  在这种压力之下,1970年修订的《清洁空气法》中特别加入了公民诉讼条款。《清洁空气法》第304条a款规定:任何公民都能够以直接或间接受影响者的名义,甚至以“保护公众利益”的名义,对包括公司和个人在内的民事主体,就该法规定的事项提出诉讼;任何公民都可以对污染源超标排放、违法排污和联邦环保局不履行监管职责的行为向法院提起诉讼。

  逐渐纳入立法实践

  此后,在20世纪七八十年代的美国环境立法浪潮中,绝大多数的环境法律都包含了公民诉讼条款。如1972年的《海洋倾废法》和《噪声控制法》、1973年的《濒危物种法》、1976年的《资源保护与恢复法》、1977年的《清洁水法》、《有毒物质控制法》等环境法律,均对环境公民诉讼做出了规定,内容涉及空气污染控制、危险废物管理和处置、濒危物种保护、社区通告(communitynotification)、环境污染治理和环境规划。

  迄今为止,美国联邦19部环境法律中,只有《联邦杀虫剂、杀真菌剂和灭鼠剂法》、《国家环境政策法》和《海洋哺乳动物法》等3部法律中没有环境公民诉讼条款。

  不仅如此,美国联邦环境法律中关于环境公民诉讼的条款规定非常详细,程序非常明确。

  一般而言,美国环境法律中典型的环境公民诉讼条款是这样描述的:任何人(任何公民)有权代表自己对任何人(包括美国政府及其政府机构)提起一项民事诉讼,以实施环境法律以及依据该成文法颁布的行政规章、其他诸如许可证以及行政命令等特定的法律要求。还有若干关于环境公民诉讼的程序、救济等的条款。

  环境公民诉讼制度的产生部分地承认了这样一个事实:美国政府永远不可能拥有足够的执法资源在全国范围内监测每一个污染源,而居住在污染源附近的公民常常是监督违法排污行为最经济、最有效的监控者。

并未引发滥诉

  在美国,环境公民诉讼对于推动环境执法起到的作用是不可估量的。尽管在环境公民诉讼制度设立之初,一些人担心此类诉讼的数量会非常庞大,法院将不堪滥诉行为的滋扰。但是,事实证明,这样的担心是没有必要的,环境公民诉讼占美国环境诉讼总数的比例非常小。

  笔者请美国司法部(根据美国《清洁空气法》和《清洁水法》的规定,环境公民起诉的起诉书副本需要抄送司法部)统计了美国2008年~2010年依据《清洁空气法》和《清洁水法》起诉的环境公民诉讼案件,总数为227起。其中,依据《清洁空气法》起诉的36起,依据《清洁水法》起诉的191起。美国司法部2008年共收到环境公民诉讼起诉书73件,2009年81件,2010年73件。而与此形成鲜明对照的是,仅2008年一年美国环境保护署就向美国司法部移交了216宗刑事案和411宗民事执法案,由司法部向法院提起诉讼。

  与过去比,环境公民诉讼案件的总数并没有大幅度增加。在1996年~1998年间,美国环境公民诉讼案件总数为228起,其中依据《清洁空气法》起诉的12起,依据《清洁水法》起诉的216起。

  成为执法重要补充

  可以说,美国环境公民诉讼已成为环境执法的重要补充,环境公民诉讼制度已成为环保部门与社会公众共同打击环境违法行为的有效机制。

  统计数据显示,1993年1月20日~1995年5月5日,基于《清洁水法》的公民诉讼已使300万美元的民事罚金上交至美国国库,1000万美元罚金上交州政府,6100万美元作为量化的禁令救济(injunctiverelief)用于解决环境危害,还有未作统计的其他额外禁令救济,数额也许更大。

  美国环境公民诉讼制度,赋予公民或者团体对违反法定义务的污染者或怠于执法的环境保护行政机关提起诉讼的权力,使公民或者团体借助法院的司法权,得以扮演“私人检察官”、“私方司法部长”的角色,对环境违法者提起“公”诉,成为环境法律的特殊执法主体,从而监督和推动有关环境法律的实施,在排除环境侵害、促进环境公益的同时,更好地维护公民的生命、健康、财产及良好生活环境等合法权益。

  ■涉及哪些主要内容?

  1、环境公民诉讼的原告资格

  原告资格的确立是美国环境公民诉讼制度中最关键的问题。

  1970年《清洁空气法》最先纳入公民诉讼条款时,法律条文中仅规定“任何人有权代表自己对任何人(包括美国政府及其政府机构)提起民事诉讼”,对原告与诉讼标的之间的利益关联并未做出任何规定。但两年后,《清洁水法》修正案中的公民诉讼条款对提起环境公益诉讼公民的资格做出了限制性规定,将“公民”定义为其利益被影响或可能被影响者。换句话说,只有“其利益被影响或有被影响的可能”的公民,才有资格向法院提起诉讼。

  美国国会之所以会做出这种限制性规定的原因是,1972年《清洁水法》修正案完成立法程序的前6个月,最高法院做出了著名的赛拉俱乐部诉莫顿案(SierraClubV.Morton)的判决。

  在此案中,最高法院判决原告需因被告的行为而受到“实际损害”才有资格提起诉讼。所谓“实际损害”并不局限于经济上的损害,环境舒适等非经济上的损害也包括在内。但是,环保团体仅仅基于其对环境事务的关心,并不能主张其对环境免受破坏具有利益关系从而获得原告资格。
  经过之后一系列有关环境公民诉讼案件的判决,最高法院逐渐确立了判定原告是否适格的“三步法则”,即原告适格必须满足实际损害、因果关系和可补偿性三个条件。
首先,原告应当受有具体的、特别的、区别于一般民众的“实际损害”。

  其次,这种损害必须可以“合理地归因于”被告的行为,即原告所主张的违法行为和所受损害之间必须存在一定的因果关系。

  第三,这一损害可以为法院的有利判决所救济。
  在确立和适用上述“三步法则”的过程中,法院对“实际损害”的类型采取了宽容态度,明确承认对审美利益的损害等非传统类型的损害亦可作为诉讼救济的对象。但原告在证明实际损害时,必须证明其与被损害的环境或自然资源之间有着“合理的关联”,并要求这种关联是具体的而非抽象的。原告要想证明这种关联性,常常需要证明其团体的成员居住在环境受损害的地区附近或在该地区进行娱乐或科研活动,仅仅主张抽象的环境理念并不能构成原告适格。

  2、环境公民诉讼的起诉事由    
         
  依据美国《清洁水法》第505条的有关规定,公民诉讼的起诉事由可分为两大类:一是以违反污染物排放标准或限制的包括个人、企业、美国政府或其他各级政府机关在内的污染源为被告,主张其违反法定或主管机关核定的污染防治义务;二是以联邦环保局长为被告,主张其怠于执行法定的非裁量性义务。

  以污染源为被告的环境公民诉讼,由于不涉及行政机关职权行为问题,法院对其限制比较少,只要国会通过立法赋予公民原告资格,公民就可以起诉。

  以联邦环保局长为被告的诉讼,由于涉及行政机关职权的行使,法院对之持谨慎态度。公民原告要提起这类诉讼,除须满足上文所述的原告资格的要求外,还应保证其所诉行为具有“可诉性”。根据上述《清洁水法》第505条(a),具有可诉性的行为是环保局长怠于执行“本法所赋予的非裁量性职责”。以“非裁量性”作为是否具有可诉性的标准,是维护行政主管机关行政权和提高行政效率必不可少的条件。

  同时,立法者在多处明确规定行政主管机关依法公布各种污染物排放情况或者具体履行某一行为的期限,以促进行政主管机关积极履行职责。公民诉讼也可以依此要求法院判令行政主管机关依法定期限采取行动。环保局长若不依照法院判决行事,则有可能构成藐视法庭,甚至因此坐牢。在法律无具体期限规定的情况下,法庭也常通过法律解释的途径,判令环保局长积极履行职责。

  3、起诉的条件和程序             

  美国环境公民诉讼制度对环境污染防治有着积极的作用。但是,过多的公民诉讼,将会使法院负担过重,使行政主管机关在应诉上花费过多时间和金钱,以至影响行政行为的效率,同时,也会大大地增加法院的负担。而且公民诉讼如果适用过多过滥,也会适得其反,不能达到应有的效果。

  因此,美国联邦法律对于环境公民诉讼设立了必要的起诉条件和程序规定,以有效确保政府机构在执法上发挥主导作用,同时防止公民个人为了不正当的个人利益而滥用执法权力,具体内容如下:

  ——私人原告必须在起诉前将书面的“起诉意愿通知”送交被主张的违法者以及联邦政府和州政府的环境保护主管部门,在该“起诉意愿通知”送交之日起满60日,起诉人方可向法院提起诉讼。联邦政府和州政府的环境保护主管部门可以选择是否由自己对环境违法者提起民事诉讼,同时也使当事方在诉讼前有机会进行谈判,并允许被告做出纠正违法行为的努力,从而无需提起公民诉讼,减少法院讼累。法院也可以拒绝受理违法者已在60日期限内纠正其违法行为的环境公民诉讼。

  ——如果联邦政府或州政府已经对污染者进行了起诉,并且正在“勤勉执行”(diligentlyprosecuting),那么私人原告一般不能再提起环境公民诉讼。不过,当政府的执法行为仍在进行中的时候,私人原告可以介入。

  ——有些法案规定,环境公民诉讼的司法和解必须事先通知联邦政府。

  如修改后的《清洁水法》规定,环境公民诉讼的私人原告应当将向法院递交的起诉书的复印件分别送交一份给检察长和环保局长;私人原告与被告之间达成的协议,如果美国政府不是其中一方,则只有在检察长和环保局长收到该协议的复印件之后45日,该协议方可生效。

  ——私人原告通常不能获得补偿性赔偿金。民事处罚的罚金必须上交联邦政府国库。
据美国司法部统计,在2008年~2010年的227起环境公民诉讼中,其中153起案件双方达成和解,司法部已经收到了和解协议,并提出了自己的建议;22起案件有可能和解,但司法部还没有受到正式的和解协议;两起案件原告胜诉,16起案件被告胜诉;还有30起案件仍在审理中。

  4、环境公民诉讼的救济手段

  ——颁发禁止令。联邦法律中所有公民诉讼条款均授权法院发布禁止令,以停止污染行为或要求行政主管机关采取具体措施以贯彻法令要求。

  ——采取补救措施。对于一些没有必要颁布禁止令的情况,最高法院认为可以采取相应的补救措施。比如,可以通过颁发许可证来实施国家保护环境政策的,则要求采取补救措施。

  ——罚金。公民诉讼原以禁令为主要救济手段,在早期的《清洁空气法》中的公民诉讼条款中并没有科以罚金的明文规定,但随后颁布的《资源保护与恢复法》、《清洁水法》在公民诉讼条款中明文授权法院科以罚金。

  在1987年的《清洁水法》修正案通过以前,法院是按日科以至1万美元的罚金,1987年的《清洁水法》修正案则将最高额度调至2.5万美元,大大增加了公民诉讼的威慑力。之后在《清洁空气法》修正时,也加入了允许法院在公民诉讼中对被告科以罚金的规定。同时,为保证公民诉讼的公益性,所有这些法律都规定,法院所科以的罚金均归属国库,而非判归原告。

  5、环境公民诉讼的费用

  环境公民诉讼是一种公益性质的诉讼,起诉人提起诉讼的目的是维护公益,而非获取利益。但是,提起这类诉讼会给起诉人带来诸多费用,如前期调查、因果关系证明都涉及高新科技知识和方法的综合运用,其所需费用往往数目巨大,加上诉讼费用和律师费数额也较庞大,非经济能力微薄的公民原告所能承受。

  而根据美国最高法院判发律师费用的有关规定,即使是胜诉的一方原则上也不得向败诉的一方请求律师费用。法院只在极特殊的情形下,如当事人一方故意违背法院命令,或当事人一方滥用诉讼程序,才判发律师费用于胜诉的当事人。

  但是,为了鼓励环境公益诉讼,国会在许多公民诉讼条款中都授权法院在“其认为适当时”判发律师费用于当事人。

  国会以“法院认为适当”作为判发律师费的标准,赋予了法院极大的自由裁量权。国会在《有毒物质控制法》、《濒危物种法》等16项环境保护法律中都授权法院“在其认为适当时”向当事人判发律师费用。这种“认为适当时”标准对以私人污染者为对象和以政府部门为对象的诉讼都适用。

  除了律师费用外,法院还可以酌定专家鉴定费。1986年通过的《超级基金修正与再授权法》明文规定最高可提供公民团体5万美元的技术支援补助款,用于支付其参与评估污染场所遭受潜在危害的花费。

  实际上,由于违法排污行为的常发性、随机性、难以监督性,政府其实不可能拥有足够的执法资源以监督到每一个污染源,执法成本也较高,而居住在污染源附近的公民常常是监督违法排污行为最经济、最有效的监控者。美国环境公民诉讼制度,赋予公民或者环保团体对违反法定义务的污染者或怠于执法的环境保护行政机关提起公益诉讼的权力,使公众参与环境决策不仅局限于听证,而且可以通过提起公益诉讼来更积极、更强有力地介入环境法律的执行,成为环境法律的特殊执法主体,从而监督和推动有关环境法律的实施,提高环境监管的效率。

  作者单位:环境保护部政策法规司


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