俄罗斯联邦生态审核的发展

肖秋实(译)
对国际经验的分析表明,不同经济发展水平的国家都将生态审核程序作为评估企业(或其他对象)生态信息的手段投入到实际运用中,目的在于在不同的治理层面上(从具体企业的指导到政府的执行机关)制定调整措施并得出相应的决定。

生态审核的推广有赖于环保立法的加强,违背其要求可能导致对生产组织及相关信用及保险组织的严重财政威胁。生态审核一开始是作为对企业组织利益的保护手段引入的,它有助于减少对环境和公众健康的危害水平,促进环境领域的规范措施趋于完善。

在经济发达国家,生态审核从70年代开始实施。从80年代中期开始,国际商会将生态审核视为加强对生产活动进行控制、评估公司业务战略是否与生态法规相符的国内行政管理手段。到了90年代初,很多发达国家的商业银行开始以预防在环保领域的借债不还风险为目的实施生态审核。世界银行和欧洲复兴开发银行用它对过去和当前受其资助的企业或组织的活动进行评估。这些银行在做投资决定的时候会考虑在环保领域的表现。不少情况下,西方的大型养老基金和公司为了维护股票持有者的利益也会在做投资决定之前进行生态审核。一些发展中经济体(如印度尼西亚、捷克、斯洛文尼亚等等)也在国家层面上进行生态审核。

当前,国际标准组织正在制定进行生态审核的规范(国际标准组织14000系列)。1995年4月,志愿计划“欧盟生态治理及审核方案(EMAS)”启动,目的在于使参与其中的工业企业在环境治理系统的使用、生态审核的规范运用、向大众公开对环境造成的影响等方面得到完善。参与EMAS的企业一方面采用环境治理的最优政策,同时可以在自己的广告中使用特殊标志,该标志可以提高对企业生态活动的信任,并在日益关注环境保护的国际市场中增加竞争机遇。

伴随着向市场关系过渡,在俄罗斯联邦的经济中正在发展的各种进程以及外国投资者在多种项目上投资的兴趣都要求采用在国际实践中通用的相关程序,特别是生态审核。

在俄联邦的疆土上实施生态审核的必要性不止一次地被讨论,其中包括在一些国际会议上。但到1995年为止,上述领域中只有一个法规出台。在联邦层面上出现了《交通-道路综合体的生态审核临时规定》(由俄罗斯环境部和俄罗斯交通部于93年7月6日签署)。

同时,在私有化过程中的实践也催生了引入生态审核的必要性,如在确定生态损失的责任时(特别是对既往的)、在解决生态保险方面的问题时、为满足外国投资者所需、在审查执照申请时、以及在处理很多其他涉及环境方面的问题时。

构筑生态审核之规范基础的一个实质性步骤是俄罗斯联邦政府于1996年2月26日通过的第168号指令《对环保领域中某些活动的许可证制度的批准》。该制度使根据俄罗斯环境部及其地方机关的许可证进行的活动纳入了生态审核。这也使构筑用于规范生态审核工作的相互协调的法律规范体系变得异常迫切。

随着该指令的推进,一些地区陆续开始采用或预备生态审核。托木斯克州杜马决定引入生态审核,阿尔泰边疆区,斯维尔德洛夫斯克州和克麦罗沃州、莫斯科市和萨拉托夫等地区的当局开始就此问题进行研究。

一系列部门开始着手推动生态审核。俄罗斯联邦燃料工业部共和国采煤工业联合公司的管理层为了在重组该领域企业时更细致地研究既往的生态损失而推进生态审核。以此为目的,莫斯科国立矿业大学的关于制定采煤企业生态审核要素的建议得到了该领域领导层的支持。除了像全俄煤炭工业自然环境保护科学研究设计院这样的基础科研单位以外,还在莫斯科高级矿业学院的基础上建立了专业公司“ЭКАДИТ”,该公司将专门负责在采煤企业中推广生态审核。

近年来在铁路运输中发生的重大事故使得把生态审核作为预防措施在交通系统中推广的问题突出起来。俄罗斯交通部的领导层支持俄交通部环保中心(雅罗斯拉夫市)在这方面的工作。后者开始制定该领域企业的生态审核制度并向俄罗斯国家生态审核委员会提交了领取实施生态审核的国家许可证的文件。

自然资源利用方面的生态审核也在发展,包括矿业审核、能源审核等等。在这个方向上,“俄汽”股份公司和“尤科斯”石油公司等都在稳步推进。“俄汽”股份公司于1996年批准了《关于自然资源利用的管理体系的规定》,并据此规定规范资源利用的规划和实施程序,以及“俄汽”的子公司、分支股份公司、分支机构在所有形式的资源利用及环境保护活动中的核算、控制和评估。该规定确定了“俄汽”的负责人及企业人员在从事和资源利用有关以及对人身健康、自然和动植物界具有潜在影响的的经济活动中的权利、义务和责任。文件规定了自然资源利用部门主体的权限及和其他执行部门、有关组织、环保部门以及行政当局各部门之间的互动程序。实际上,问题比生态审核本身有所拓展,因为不仅是环保领域得到了研究和调整,在更大范围内,自然资源治理制度也得到了体现。可以说,在市场经济逐步形成的条件下,“俄汽”股份公司的提议可以被国际组织列为在企业环保行为管理方面可推荐的标准。

1996年,俄罗斯环境部制定了《关于俄罗斯联邦生态审核的临时规定》项目。该项目是根据俄罗斯环境部于1995年12月29日发布的第540号指令,以“生态安全”科研中心、生态项目中心的建议以及相关组织和公司的提议为基础由工作组来执行的。文件计划于1997年1月1日起生效。联邦行政当局机关的法规在生态审核问题上支持了根据制定出的法规将其引入。

该文件肩负的任务是为这项工作掌握大方向,这一工作可具体化为就生态审核的个别问题制定法规。该方案的现状取决于在对俄罗斯联邦而言崭新的工作方向上的尝试和测验是否合理,以及根据以生态审核在俄罗斯联邦的实际应用和推广情况作出修订。

该方案包含11点,涉及生态审核的法律调控、概念及定义、生态审核的目标、任务及原则、它的适用范围和程序、工作资金、生态审核的主体及类型、成果和生态审核的工作机构。

该规章的目标是为生态审核在俄罗斯联邦疆域内的实行提供法规保障,也为前述俄罗斯联邦政府的指令中所规定的要求以及俄罗斯环境部相关指令的贯彻提供保障。文件是以环保法规奠基者角色问世的,意在规范应用于俄罗斯全境的生态审核领域的一般性问题。

该规章适用于所有法人和自然人,不管所属部门以及所有制或公民类型,所有生态审核的执行者,包括它的委托者和承受者。规章尽量与联合国欧洲经济委员会(ЕЭК)和联合国环境规划署(ЮНЕП)的指导原则以及欧共体、世界银行及欧洲复兴开发银行的文件规定相一致。

以下文件构成了制定生态审核法规的基础:俄联邦政府于1996年2月26日发布的第168号指令《对环保领域中单项活动的许可证制度的批准》;俄罗斯环境部于1995年10月11日发布的第412号指令《关于生态审核》;俄罗斯环境部于1995年12月29日发布的第540号指令《关于生态审核机构》;经济转型期国家环保行为综合治理的指导原则。它是在合作项目ЕЭК/ЮНЕП FP/2101-92-92(3002). ECE/CEP/5,联合国,纽约,1994年,N R.94-Ⅱ-E.31;欧共体委员会于1993年6月29日发布的关于工业企业自愿加入生态治理以及共同体审核的第1836/93规则;生态审核.Update,1995年8月,世界银行(环境部);Environmental Procedures European Bank for Reconstruction and Development,1992年;Business,Industry and Environment. Opportunities for East-West Cooperation on Environment Management Cystems.UN/ECE-CEP/WG.1/R.11/Rev.1/Add.1,1995年7月27日,日内瓦(materials for sixth session, 31 July-3 August 1995 of Working Group of Senior Govenmental Officials «Environment for Enrope» )的框架内制定的。

该法规项目中包含的概念符合生态审核领域的国际规范和规则。后者被定义为关于审核对象生态信息的成体系、成文化的接收、研究、评估过程,其基础是对其是否符合一定的生态审核标准以及委托者预想结果实施独立的、部门外的检测。实际上针对的是对环境状况的研究和评估,它以经济活动的既往以及当前的影响为条件,也和往后要下达的经济决定有关。

生态审核标准指的是以国家和国际规范、规则和限制为基础,可由法规、标准、指令和法令确认,可以鉴定审核对象在活动中的数量和质量方面的数据。

生态审核人是具有官方权利实施生态审核的自然人(即按照规定程序获得国家执照的人)。生态审核机构是按照规定程序获得国家执照进行生态审核的法人。

生态审核的对象是正在运行或正在兴建的企业或组织,它们的活动正在或可能影响到自然环境。实施生态审核的计划是官方文件,它确定了对审核对象生态安全级别评估进行研究的范围和方向。

生态审核程序由委托者与审核对象的管理者或所有者协商确定,可包括对其环保工作状况的评估(包括对其证件和设备的检测),对生态环境的影响可能导致的结果进行分析,根据生态审核的实施计划提出建议。

实行生态审核的目的在于获取对于理性利用并保护自然环境而言所必须的可靠信息,这是为了保障企业运营中的生态安全、改善自然生态并完善环保活动的管理。

要在生态审核的框架内解决的课题有:

企业间(机构间)旨在完成立法条令及法律规范的要求而在自身生态政策的独立调整方面、在实施预防措施时生成优先级方面展开互动;

制定组织企业的环保工作并减少企业财政风险的提案。

保障生态审核有效性的主要原则如下:

审核对象的管理者或所有者对生态审核提供支持并根据审查结果采取必要措施;

生态审核者的客观性以及他们独立于审核对象的管理者或所有者;

生态审核者能够胜任自然环境保护方面的问题并熟悉调查对象的特征;

运用系统方法对企业活动的生态数据及经济数据进行综合分析。

审核过程中所获信息的保密性。

在处理以下相关问题时需进行生态审核:

组织工业企业或其他企业的环保活动;变更所有制或管理制度;就生态保险签署协议;为生态活动或项目筹资;对环保、经济以及其他领域进行投资;在环保领域给某些活动颁发执照。

生态审核的程序应当保障为评估审核对象是否符合为其制定的生态审核标准提供可能性。这样的程序大体上有:

检查主要执照、注册记录及其他登记有环保活动数据的材料;

生态审核项目框架内的信息集成,包括工作人员的面试与测试;

对审核对象进行可视的调查;

检查技术设备的状态和使用情况;

用设备研究环境指标及产生负面影响的要素;

就完善环保活动及合理利用自然资源制定建议;

在必要的情况下,生态审核执行计划还可包括和委托人协商决定的其他工作。

目前尚无法律文件规定生态审核工作的资金来源。但可以提议,联邦及地区行政机关在组织活动和制定通用的生态审核方法指导性文件方面应从联邦预算及俄联邦主体的预算中筹资。

生态审核由它的委托者直接出资。当直接委托者是俄联邦以及联邦主体的地区行政机关或国家控制并监督的机关时,应当考虑用预算资金或生态基金支付生态审核支出的问题。

生态审核由在生态审核机关任职或独立的生态审核者执行,他们执行这项工作的职业素质由按规定发放的相应许可证确认。

对生态审核者的要求、对他们的培训、认证制度,以及对生态审核机关的要求由联邦机关及俄联邦主体在权限范围内根据通用原则以及生态审核领域的规则制定法规加以规范。

生态审核是:

——根据企业的动议进行的,目的在于检验其对生态要求的遵守并制定相应的调整措施,以避免国家生态监控机关的重罚;

——与被审核对象无关的组织在与企业的管理者或所有者达成一致后提出动议进行的。

生态审核的结果是客观预估企业生态风险的结论,也是在完善环保活动的过程中消除指定缺陷的建议书。结论要做成正式的文件,生态审核的委托者要据此保障必要措施的执行。俄罗斯国家生态委员会及其地区机关在处理其权限内的问题时应该考虑审核结果。生态审核报告的格式和内容方面的要求由委托者确定。

生态审核在俄罗斯的进一步发展受以下因素制约:

第一,应当形成相应的法规基础。在上述俄联邦政府的政令中提到,执行生态审核的许可证由俄罗斯环境部(也就是俄罗斯国家生态委员会)发放,但并未确定由谁来制定规范基础、由谁在俄联邦疆域内的生态审核领域中扮演领导和统筹的角色。

设立一个专门的联邦机关将是合理的,并赋予它如下的功能:

——制定并实施生态审核领域的国家政策;

——制定推广并完善生态审核活动的规划;

——组织生态审核者的培训和认证,对生态审核机构的授权;

——将经过认证的生态审核者和生态审核机构录入清单并将其信息提供给有关方;

——在俄联邦的疆域内发放执行生态审核的许可证并监控对许可条件遵守情况;

——保障联邦有关生态审核的基本法律的制定和批准,生成执行审核所必须的自动化简明数据资源库;

——促成包括生态审核问题在内的部门法规项目间的协调一致。

相关的地区机关应在自己的职权范围内参加以上所述工作的实施过程。

ISO 14000的原则可成为这项工作的基础。然而,需要对《关于自然环境的保护》以及其他法规作出修正。在此过程中应当简化这项活动的许可程序。在联邦层面上应通过相关的规范文件:它的缺失导致在1996年为获得执行生态审核的许可证向俄罗斯国家生态委员会递交文件的一整批企业到1997年3月1日无一获得该项许可证。而与此同时,莫斯科环境委员会从1996年到1997年第一季度期间共发放了40个由企业执行生态审核的许可证,占许可证发放总数的8%。

第二,必须组建独立的职业生态学家-审核者协会,使其可以整合生态审核领域的各种公司、组织和独立的专家。它可以处理上述的很多问题,包括可以在有关生态审核问题的国际组织中代表俄罗斯联邦。目前,不少国家都有这样的组织,特别是在英国、法国、荷兰等国。

第三,应该对生态审核的重要性和必要性加以说明,组织行业及地方层面环保部门的专家培训并颁发资格证。


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