季卫东:以“三审制”落实法治

现代市场经济运行良好的国家都以法治为基础。因为投资者、贸易者、劳动者、消费者——无论个人还是团体以及企业--只有明确地知道行为准则以及违反规则的后果,才能进行合理的规划和决定。在这里更重要的是,规则平等适用于任何人,政府不得偏袒某一方、也没有超越于规则之上的特权。正是法治可以使市场经济的参与者不必担心其他人任意侵犯自己的合法权益,无需就生产和营销中碰到的各种问题和纠纷解决逐一与政府官员进行谈判,因而可以全神贯注于各自的事业和绩效。

由此可见,以限制政府权力为特征的那种法治是财产权和契约履行的保障,是自由竞争、公平竞争的前提条件,有利于减少交易成本、提高办事效率、防止寻租行为。中国在确立市场经济体制之后推行法治,乃改革开放时代制度变迁的必然逻辑。在一定意义上也的确可以说,市场经济就是法治经济。
  
市场竞争机制还会促进功能分化和利益集团分化,导致社会的结构和思想状况具有越来越显著的多元性。在社会多元的格局中,国家权力的中立化、客观化、媒介化以及治理方式的转换势在必行。也就是说,强势群体与弱势群体相对峙的格局以及解决利益和价值冲突的现实任务决定了政治体制改革已经无从回避,最佳切入点在于注重程序公正的法治。经济市场化和社会多元化对依照规则管理公共事务的内在需求,也为法治国家的建构提供了基本动力。把这样的政治议题放到结构性历史演变的宏观背景中考察,可以发现法治正是未来中国开启另一个轴心文明时代的关键。

两步骤重塑权威

回顾帝制中国的2000余年历史,可以发现各种合力作用的结果是:通过秦律形成了以皇帝为顶点的一元化权力结构(强制的秩序),通过汉儒形成了以三纲六纪为框架的对称化权威体系(承认的秩序),并借助君父大义和修齐治平的推演方式使这样的权力结构和权威体系耦合在一起。1905年废除科举制度,是传统权威体系开始分崩离析的标志。1911年辛亥革命,则引起了传统权力结构的解体。两种巨变叠加在一起,造成社会长期无法整合,军阀混战、地方割据、宗族裂变。中国共产党作为一种极其强大的整合力量,在把个体从血缘和地缘的共同体以及关系网络中解放出来之后又再次组织起来,重塑了一元化权力结构,并在一定期间内把能够有效凝结个体、动员民众的革命意识形态以及超凡领袖作为新的权威,或者制度性权威的替代品。

但现在我们面临的问题状况是:在全球资本主义大潮的冲击下,大量个体以原子化的形态游离于既有的社会结构之外,新的权威或者制度性权威的替代品已经失落,而一元化权力结构也再次濒临瓦解的险境。经济绩效本身并不能从根本上解决执政合法性的危机,只能推迟危机的爆发,而在延宕的过程中倒很有可能促进社会的结构性腐败,为新的社会革命创造条件。

显而易见,为中国重新塑造妥当的权力结构和权威体系就是我们这一代人的神圣使命。既然中国已经市场化、多元化以及国际化,那么新的权力结构和权威体系当然要以此为参照,适应社会发展的需要。这样多层多样、变动复杂的局面很难继续采取一元化的绝对权力来控制,因而政治体制改革的方向应该是扩大个体自发结合和自治的空间、防止权力的滥用。由此可见,在确保有效整合的前提下适当放权和分权就是题中应有之义。在某种程度上这意味着权力结构的多元化,会诱发整合困境,因而政治体制改革的任务绝不是仅仅放开规制那么简单。为了兼顾多元和整合这两个方面,需要进行顶层设计,通过合理的制度安排解决中国现代政治中始终存在的所谓“一放就乱、一统就死”的问题。另外还有一项重要任务,就是树立一个真正能得到人民内心认同、自愿遵循的权威体系,防止出现各行其是、无法合成公共选择的乱象。能把限制权力与加强权威、保障自由与维护统一有机联系在一起的正是现代法治秩序。

概括地说,重新塑造权力结构和权威体系的作业可以分为两个步骤。第一,通过激活现行宪法的方式,把平等、自由、民主、人权等现代文明的普遍性价值与高度集中的现行政府权力结合起来,在加强法律规则的执行力和确立司法独立原则的基础上实现权力的合理化、效率化、正当化,建构一个立宪主义的法治国家。第二,在法律共同体已经形成和巩固的基础上,回过头来改造高度集中的权力结构,把普遍性价值与互相制衡的权力关系进行合乎宪政理念的重新组合,更准确地说是精心选择不同的宪法设计。其中非常重要的一个举措,就是加强人民代表大会的功能(特别是预算审议功能),修改选举制度,落实民主主义政治原则。与此同时导入对违宪法规、违法行政举措的司法审查制度,以加强法院系统的权威和功能、真正落实司法独立原则。

有必要严格区分权力与权威这两种不同的概念。权威与权力的不同在于前者的强制性必须基于社会承认,从而形成一种优越的价值或者道义性,导致自发的遵循。简单地说,权威就是能让他人基于信赖而自发服从的力量。权威也不妨被理解为建立在正当性、合理性以及必要性的基础之上的“服从的制度化”。法治之所以具有权威性,是因为通过一视同仁的规则适用限制政府权力以及强势群体,确保任何个人的权益都不受侵犯。对理性的公民而言,通过限制自由的方式来保障自由这种制度安排是可以承认和接受的。尤其是在立法的民主程序原则得到充分落实的情况下,规范强制力的基础是选择自由与责任自负的逻辑关系,因而比较容易被内在化,变成一种重然诺的自觉行动。

由于在很多场合权力与权威被混淆了,所以时常有人把权威与民主对立起来,试图贬损权威。这样的认识是错误的,至少是很片面的。实际上,与其他任何政体相比较,民主制都更需要权威。因为民主制不等于群众专政和倾向性舆论,而以自立的公民为前提条件;如果没有与自律兼容的权威,民主制就不可能稳定、不可能持续,在有些场合甚至还无法做出重大的政治决定。在议论纷纭的场合,需要权威的声音来凝聚共识。在竞选者势均力敌时,需要权威的决定来化解对投票结果的质疑、回避国家分裂的危机。

法治就是非人格化的权威,其基础是系统信任。只有在把对人格的信任转化为对系统的信任时,法治才能确立其权威,并有效运作起来。当然,民意的多数支持也可以树立强大的权威,特别是加强主权的权威性,当然也可以加强法治的权威。从权威而不是权力的角度来把握法治,我们就能够预防中国古代法家思想中存在的严刑峻罚的偏向,确保构建现代法治秩序的作业不掉进旧体制的窠臼。

如果通过法治重新塑造的权力结构和权威体系能够有效地替代帝制时代形成的传统以及辛亥革命以后层出不穷的变局和混沌,构成一种普遍认同的秩序和制度模式,那么我们就有理由相信中国正在通过法治走向民主,并随着世界经济重心的转移和社会结构的转型而进入一个全新的轴心文明时代。由此可见,作为“中国梦”的制度载体,除了法治与民主,我们别无选择。当然,在法治民主的模式、各种具体制度的设计、功能等价物、不同组合方式、操作手段以及推进的路线图和时间表上还存在甄别取舍的余地,还需要公共选择的决断。

“三审制”落实法治

重庆发生的李庄律师被捕事件、尼尔•伍德谋杀案、“打黑英雄”副市长出走美国领事馆的丑闻等等,以极其戏剧性的、颇有点黑色幽默的方式表现了既得利益集团的能量和肆意妄为,加剧了法治倒退、权力结构的裂变以及政府诚信危机。因此,从2012年开始,社会对拨乱反正和政治体制改革的期盼显著升温。在这样的背景下,中共十八大报告有一个新提法,强调在处理改革、发展以及稳定之间关系方面要运用“法治思维”和“法治方式”。明确了党要守法和摈弃特权的治国方针。明确法治的目标是“保证人民依法享有广泛权利和自由”。概括起来可以说,中国似乎在“法治民主”上已经达成了基本共识。

剩下的问题是如何落实从法治到民主的设想,实现政治体制改革的软着陆。因为经济发展是解决我国所有问题的关键,所以国家转型应该以正确处理政府与市场之间关系作为切入点,侧重限制权力以保障投资和贸易领域竞争的自由和公平,把增大人民的福祉和树立法制的权威作为主要目标。

从这样的视角来考察现阶段中国的顶层制度设计,我想提出“三审制”方案的初步意见供大家批评和讨论。这里所说的“三审制”,包括政治体制改革的以下三项重大举措:加强人民代表大会的“预算审议”功能,通过全面的、严格的预算制度来决定政策的优先劣后顺位,改善治理的绩效;扩大审计署的职责和权限,使国务院的内部监察机制与人大的预算、决算审议通过等外部系统以及问责机制联动起来,把“问责审计”作为杠杆推动比较彻底的行政改革,达到重组事权与财权之间关系、精简机构和编制等目标;进而通过对违宪法规和违法行政举措等的“司法审查”来提高法院以及整个法律体系的权威,并按照司法审查的现实需要来倒逼司法体制改革的深化。

下面具体说明预算审议、问责审计、司法审查这三大改革的内容。

“预算议会”化

所谓“预算议会”的制度设计,是要切实贯彻和加强宪法和法律中规定的人民代表大会的预算审议职能,进而有步骤地把各级人大转化成主要对税收、拨款、各种津贴以及财政再分配的预算进行实质性审议的公开论坛。不言而喻,有意促成这样的特征决不意味着全国人大将削弱根据宪法规定而行使的立法权、决定权、任免权以及监督权,只是强调把以预算审议所谓突破口来切实改变所谓“议会不议”的现状。所谓预算,就是资源分配方案,也是政策的货币表现形态。而根据政策目标分配资源正是政治的中心工作。换个表述,也就是要让作为国家权力机关的人民代表大会的制度改革以实施“财税民主”作为出发点,通过刷新资源管理方式来重塑政治生态。这样的财税民主不妨首先从直观性较强、与群众利害的相关性也较强的地方开始,自下而上逐步推行。例如选民有兴趣并且有能力立即参与的乡镇人大以及县级人大应该立即全面实行预算议会的做法,然后再渐次扩大到省、市、自治区乃至全国。

为了维持经济发展的速度和效益,需要采取有利于资本积累的企业倾斜政策;但为了维护统治的正当性,又需要通过充实福利保障制度来争取广大人民(尤其是低收入阶层)的支持——在这里,社会上的不同阶层和集团的分化是在所难免的,国家机关内部的政策争论也是在所难免的。为此,当然需要利益磨合、意见竞赛的场所、规则以及代理人。在这个意义上,推行预算议会的做法不仅要改变各级人大的工作重点,而且还必须改变其活动方式和成员构成。通过预算议会的制度设计,可以很好地把国有企业改革、社会福利制度整备以及治理方式的转换有机结合起来,也可以很好地把政治改革与经济改革衔接起来,还有利于各种利益群体和政治势力在编制和审议单纯的财政预算的程序中学会妥协的技巧,逐步提高人民代表从事政策竞争和参与政治决策的能力。假如预算的审议结果真能直接牵涉不同集团的切身利益,那么对于利益代表的重视程度就会迅速提高,能够促进人民代表大会制度的功能强化和改革。

预算议会专业性较强,会促进围绕权衡不同利益的理性对话,从而能够避免民粹主义、“均富”、外交等容易情绪化的争点成为政治的基本对抗轴,造成民主政治在还不太成熟的初期就夭折。因而这一制度设计方案的基本特征是首先让代议制的讨论范围尽量限定于那些在不同利益群体之间进行公平分配的租税和财政事务,而暂时对其他政治性问题进行一定程度的非政治化的冷却处理——搁置争议,留待今后的适当时候去解决。预算议会还有利于在有效地加强民意代表对行政权的监控的同时,也加强政府独立面向社会承担责任和政治风险的能力。何况在政治改革初期阶段,以预算为中心的议会有利于通过适当限制和逐步调节民主化的范围和速度的方式,保持经济发展所需要的社会稳定。

更重要的是,对全国预算案的实质性讨论势必刺激地方政府以及各种社会势力有兴趣到中央的公共论坛来进行讨价还价,从而有助于在推动地方自治的同时保持中央的凝聚力。基于这样的认识和预测,有必要尽早开始准备省市人大代表的直选,并在适当时机实施,从而一举在全国层面实现财税民主政治。

“问责审计”模式

对于国家权力中立化而言,改革党派性太强的公务员制度以及在审判独立的前提下健全行政诉讼制度具有非常重要的意义。这一切最终都将落实到行政问责机制的形成和健全上。

行政问责的意图不仅仅是限制行政权力,还要最大限度提高行政效率,使得公务员的人数、能力、经费、设施、权限、责任都能充分动员起来用于政策目标的实现。为此需要特别留意合理的评价标准和行之有效的监督方法,以避免“预算制约的松弛”。市场化、多元化、风险化使得行政内部的评价标准更加复杂了,而全球化则促进国际通用标准的采用,这一切都要求加强预算编制工作的计划理性和技术理性,并促进审计制度、程序、规则的改革。在决定政策或举措的优劣顺位以及对不同部门的利益和活动进行统筹、调整的意义上,预算和审计是现代政府进行有效治理的最重要方式,也是加强行政可预测性和首脑领导力的关键。审计是提高预算执行效率和加强行政内部监察的一种手段。如果要通过审计进行问责并放大问责的效应,就必须把审计与人大的决算和监督程序更密切地结合起来。

一般认为审计只是会计检查上的技术问题,这种观点如果不是错误的,至少是过时的。实际上,作为预算与决算的中间环节的审计制度既涉及技术问题,也涉及政治问题,甚至可以说镶嵌在财政之中的政治因素更加重要。正是基于这样的认识,一些发达国家导入了根据不同政策目的编制预算并对有关成果分别进行指标化评价的政策预算制,与此同时重新认识决算在财政监管中的作用,特别是出现了让参议院在决算审议中发挥更大作用的提案。在财政监管方面还出现了从政治监管到法律监管的变化,例如法国通过预算法律和决算法律规定财政的原则、确立了公务员在财政方面的个人责任制、通过财政裁判和宪法诉讼对有关规则或举措的合法性进行审查和追究相应的责任。

实际上,所有行政活动中都渗透了预算和会计的因素,因而不妨参照审计程序来重构行政程序体系,并以这种兼有会计检查、政策评价以及目标管理等不同侧面的“大审计”模式为抓手推动行政改革。

在英美法系,审计署是国会的附属机构。在法国,审计署本来是直属国王的。日本受法国影响,在二战之前曾经把会计检查院定位为天皇的直属单位;现行宪法虽然仍然规定会计检查院的检查报告必须通过内阁提交国会,但却切断了它与元首的关系,成为一个独立性很强的行政机关。然而法国近年来的制度演变趋势是重视审计署作为国会“辅助机关”或者“信息提供机关”的定位和作用,并加强审计署在政策评价等方面的管理活动。没有审计署的帮助,民意代表的预算审议活动很难深入和具体化,在这个意义上可以说,财税民主的本质在于一种基于信息的统治。

因此,“预算议会”与“问责审计”是紧密联系在一起,需要作为政治体制改革的配套措施一并提出。与此相应,重新梳理事权和财权关系的行政改革其实在很大程度上也可以通过复式簿记和财务报表的法制化的方式来推进。

“司法审查”激活宪法

要把宪法真正付诸实施,就需要奉行“宪法至上”的原则,同时加强审判权的功能。为此,应该让最高法院享有对宪法的最终解释权和对违宪行为的最终审查权。这就是对法规和行政行为的合宪性以及合法性进行司法审查的制度设计。如果没有这样的司法审查活动,审判权就很难真正抬头,审判独立原则就很难真正确立,法治政府的建设以及宪法的权威也就无从谈起。

从现行制度上看,为了落实宪法第5条第2款关于宪法最高效力的规定以及第62条第(2)项、第67条第(1)项关于宪法实施的监督的规定,2000年制定的立法法第90条、91条为全国人大常委会审查和判断行政法规和地方性法规的合宪性提供了具体的程序。根据这两个条文,国务院、中央军委、最高法院、最高检察院、省级人大常委会均有权向全国人大常委会提出对法规条例进行合宪性、合法性审查的要求,作为常委会事务机构的法制工作委员会必须把上述要求转交有关的专门委员会进行审查。除此之外的国家机关、社会团体、企事业单位乃至公民个人均有权提出相应审查的建议,由法制工作委员会负责研究处理,如果认为必要也有可能送交有关的专门委员会审议。专门委员会在确认审议对象有与宪法和法律相抵触之处的场合,向法规制定机关提出书面审查意见,并要求该机关在两个月内做出是否修改法规的答复;如果制定机关不予修改但却不能说服有关专门委员会,那么由委员长会议决定是否最终付诸常委会会议审议决定。

不得不承认,立法法所规定的行政法规和地方性法规审查程序与现代违宪审查制度的原型还有很大的距离。尽管如此,我们还是不能低估立法法规定合宪性审查程序的划时代性意义。特别是有了第90条第2款所提供的操作性杠杆之后,企事业单位、社会团体以及个人就有可能通过反复行使建议权的方式来逐步撬开在推行宪政和引进合宪性审查制度方面的拦路石。除此之外,2001年8月13日起施行的关于受教育基本权利的法源性的司法解释(法释[2001]25号)也提供了另一条操作性杠杆,使得法院可以把宪法条文作为审判规范而援引,可以在一定范围内受理人权诉讼,进而在审理具体案件(特别是行政诉讼)的过程中对法律法规的适用行为以及权力者的活动进行合宪性审查。实际上,在“宪法司法化”的呼声影响下,已经出现了一些真正意义上的人权诉讼,甚至有向宪法诉讼发展的趋势。例如,被称为“中国平等权诉讼第一案”的蒋韬诉中国人民银行成都分行招聘限制身高行政诉讼已经得到受理,并在2002年4月25日开庭审理;对于处理历史遗留的私有房屋产权的政府抽象行为的异议活动,是随时有可能转化成宪法诉讼的。

从中国已经存在的涉及合宪性监督的法律现象、诉讼活动以及舆论要求中可以发现,在宪法保障机制方面,除抵抗权、紧急事态法制以及宪法修改及其特别程序之外,在公民个人行为层面有两种启动合宪性审查程序的基本模式也正隐约成形。

一种是公序式合宪性审查的请愿或呼吁,主要是根据现行制度向立法机构诉求,以保障宪法秩序的实效性和法制的统一性为目的。另一种是私权式(privaterightsmodel)合宪性审查的提诉,例如中国的平等权诉讼、围绕受教育权的一系列案件,主要是以保障人权、公民的基本权利以及私人之间权利相互调整方面的具体的公道和公平为目的;迄今为止,从基层法院到最高法院的四级司法机构,均出现了处理这类“准宪法诉讼”的先例。此外还有按照民事审判程序进行的集团诉讼,也蕴藏着按照人权命题改变或创造法律规范以及政策的潜能。这意味着中国已经拥有在不同权力机关、不同级别启动合宪性审查程序的完整的尝试性经验,公民中间已经出现了维护人权和基本权利的自觉意识和强烈要求,建立司法性宪政委员会或宪法法院的条件不仅已经具备、而且是完全成熟了(甚至可以说开始出现烂熟的迹象)。

中国引进合宪性审查制度,应该坚持司法本位的原则。也就是说,我们需要的是对违宪法规、违法行政举措的司法审查。但从成文法体系的客观条件来看,这种司法审查应该采取集中化的制度设计,也就是建立宪法法院。考虑一步到位或许有困难,我曾经建议不妨以人民代表大会体制为前提,采取分两步走的方式,先设立直接对全国人大负责的宪法委员会,然后在使之演化成宪法法院。并且强调即便在第一步的阶段,也不能仅仅由宪法委员会对与宪法有抵触的法律进行解释性修改,或者提请全国人大以成文的方式明确修改基本法律,而应该采取这样的做法:先由宪法委员会做出相关法律条款是否违宪的审查结论;如果全国人大常委会对认定某一法律条款违宪的审查结论不主张提交全国人大复议,就可以立即生效,反之则留待下次全国人大讨论决定。无论结局如何,宪法委员会都必须服从全国人大的判断,在这里与现有体制是相衔接的。

为了方便全国人大行使在合宪性审查方面的最终判断权,可以明文规定:宪法委员会对法律是否违宪的提诉的审查结论应尽量在每年三月上旬全国人大开会之前或者在会议期间做出。为了维护宪法委员会的权威,也应该明文规定:全国人大要否决合宪性审查的结论必须取得全体代表的三分之二以上多数的赞成,即与通过宪法修正案的加重多数表决的条件相同。

另外,为了预先防止提诉案件的爆炸性增加造成合宪性审查制度功能麻痹的危险,除了规定非常严格而细致的受理要件之外,在第一阶段似乎不妨首先只承认机关的提诉权;至于保障人权和公民基本权利方面审查程序的启动,则暂时由国家信访局来归口进行,等等。

但是,鉴于政治体制改革停滞太久所带来的各种问题,也许我们不得不加快制度改革的进程,现在就着手直接设置宪法法院。在最高人民法院之外另设宪法法院的主要长处是可以有效减轻来自国家权力一元化的现行体制的巨大压力。在普通的法院系统内,审判人员的主要任务是严格按照现行法律审理具体案件,服从立法权是制度设计的基本要求,因而他们对违宪法规进行司法审查的动机很容易被压抑,对宪法问题也缺乏足够的专业兴趣和判断能力。在日常审判工作很繁忙的状况下,法官也没有余裕关注宪法异议或者宪法提诉,往往会倾向于司法消极主义,使得合宪性审查名存实亡。另外,宪法问题的集中审议也可以提高判断的效率,有利于加强对公民基本权利的保障。

地方“法治竞争”红利

政府从市场撤退、削减审批事项后所留下的权力空白,需要司法和律师来填补。为此必须启动司法改革,特别是让审判机关具有充分的社会信任度和权威。要对违宪法规和违法行政举措进行审查,司法权、至少是其中一部分(例如最高法院或者宪法法院)的威信必须达到极高的程度。要创造这样的条件,当然离不开顶层设计和顶层推动。无论多么大胆的司法改革,都是在既定的制度框架内进行,总是有利于法律秩序的统一和稳定,所以制度失败的风险性是比较小的,在全国范围内自上而下进行应该没有什么障碍。但在另一方面,对政府的问责审计需要与人民代表大会的预算审议联动并借助决算认定程序而产生实效,财税民主则应该从公民有兴趣、也有能力参与的乡镇、县、市层面开始。托克维尔早就注意到乡镇自治、地方自治对公民社会发育的重要性,并把这样的社区规模的自由作为健全的民主政治的前提。

因此,加强人民代表大会的“预算审议”功能以及对政府的“问责审计”功能,应该从基层开始逐级倒逼高层。不言而喻,涉及立法权和行政权的改革是触动体制根本的,影响制度设计的变数非常多、非常复杂,采取自下而上推动的方式和步骤,就可以增加试错、创新的空间以及各种政策选项,降低失误的风险,还有利于群众参与。

在行政权过强、司法权过弱的现阶段中国,能够有力撬动政治体制改革并迅速推进的杠杆是立法权,更准确地说是在人民代表大会制度中开展的中央和地方权力关系的重构,并围绕“预算审议”、“问责审计”以及“司法审查”等法治化举措促进地方政府之间的改革竞争。为了提供适当的诱因,可以把新一轮税制改革(税源重新分配)和分权化与地方政府的法治进度挂钩,允许已经具备制度条件的地方享有一定程度自主征税权及其他种类的政府自治权和居民自治权。在这里,非常关键的举措是让地方行政首长也接受当地居民选举的洗礼,使群众的声音直接反映到地方政治过程中,减少中央政府监管的成本。当地方人民代表和地方行政首长都由直接选举产生时,只要把立法权与行政权严格区分开,首长的决定可以直接以民意为后盾,因权力制衡而产生的“扯皮”现象会减少,政府的效率以及正当性、合法性会提高。

所以,地方立法一定要杜绝行政主导方式,坚决采取所有议案、法案都只能由人民代表提出的制度安排。这样的状况势必导致地方人民代表大会的议决权越来越重要,从而形成一个自下而上改变中国政治生态的机会结构。

当前的形势很有利于地方民主的推进。在房地产政策调整导致持续了二十年左右的“土地财政”发生巨变之后,地方政府债务危机正在迫近。新一届中央领导人势必像二十世纪九十年代大刀阔斧清理国营企业“三角债”、“连环债”那样,集中精力解决地方政府的债务问题。可以说,处理地方债务就是推动地方民主的最佳切入点。通过“预算审议”和“问责审计”彻底梳理地方政府的事权与财权之间关系,把公共事务优先分配到离公民更近的地方,可以加强预算制约、推行“精兵简政”的政策,进而实施全面的、根本性的地方行政改革。严格的财政预算审议、审计以及问责还是防止地方官员腐败的重要手段,并且可以顺利成章地把治标的惩罚举措与治本的信息公开、官员财产申报等一系列制度建设结合起来。

实际上,官员渎职的蔓延与权力和财源过分集中于中央政府的格局也有着非常强的因果关系,在地方的政府自治和居民自治加强之后,“跑部钱进”的利益驱动政治的余地就会大幅度缩减,群众监督的机制就会有效运作,结构性腐败就有可能得到有效遏制。

在地方分权的思路中考虑地方政府之间的法治竞争机制的形成和发展,首先需要重视浙江、江苏、上海等省市的“法治指数”、“法治白皮书”等富有创新意识的实践活动。这些地方政府在追求善治的过程中围绕地方法治的理论和实践进行探索,一方面是根据当地的特殊条件和需求,在与选举、地方人大立法、行政审批事项、行政复议、行政诉讼、民事侵权诉讼、刑事诉讼、廉政举措、法律职业、院外解纷机制、社会保障、环境保护、消费者保护相关的制度安排上表现出差异;另一方面又反过来通过“法治政府”的各种举措改变了当地的条件和需求,形成了在国内的制度竞争优势,使得不同地方之间在经济和社会发展上的差异性更进一步显露出来。

由此可见,通过改革释放红利的命题,应该也完全可能通过地方法治竞争来落实和验证。如果把地方自治和税源再分配的政策与法治政府建设的绩效挂钩,将会有力促进自下而上的制度创新,并能把分权与整合有机地结合起来,实现政治体制改革软着陆。在这个推动地方法治竞争的过程中,学者和律师可以发挥重要的作用。

总之,通过平反重大冤案和公审反腐要案来树立司法的权威,借此推动司法体制改革和制度化反腐,然后再导入司法审查制进一步加强司法独立原则的基础,形成有效的权力制衡关系,这是必须自上而下立即实施的举措。与此同时,以清理地方政府债务为抓手,尽早自下而上导入“预算审议”和“问责审计”的相关制度,进而深化行政改革和税制改革。把改革红利作为诱因,促进地方法治竞争,并根据制度条件的成熟度来承认地方分权和居民自治。在地方自治的框架里,形成人民代表和行政首长都通过直接选举产生并对居民负责、但把立法权与执行权严格区别开来的格局。

这样的制度安排,会刺激人民代表提出法案、审议预算案、监督行政执行权的积极性,使得地方法治竞争所产生的政策导向效应和制度创新效应进一步放大。人民代表大会与行政首长都很强势,可以互相制衡,但却不会影响地方的行政效率,因为行政首长也有民意作为合法性基础,并且享有广泛的自治权限。当地方公权力的自治机制以及地方与中央之间的权限关系发生问题时,通过司法机关、特别是宪法法院来解决并进行整合。

这就是在现阶段中国对权力和权威进行重构的基本路线图,所有作业都为了一个目标:法治民主。当前的突破口可以在各个地方层面选定三处,即伸冤审要案、清理地方债以及加强人民代表议决权。



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