两岸三地公共场所禁烟立法的比较与借鉴

摘要:  在现代社会中,吸烟者的吸烟自由与被动吸烟者的生命健康权存在冲突,家庭等非公共场所中产生的矛盾可妥善处理,但是在公共场所中发生的相关冲突则应诉诸公权力的干预。各个国家及地区已经普遍建立公共场所禁烟制度,我国台湾、香港地区相关立法堪为大陆立法借鉴。比较两岸三地立法,公共场所的界定是控烟的关键,管理体制的建立是控烟的重要保障,处罚机制的设计是控烟有效实施的基础。
    关键词:  禁烟立法 公共场所 管理体制 处罚机制
一、引言
    在现代社会中,“控烟”是受到普遍关注的话题之一。1996年、2002年、2010年的三次调查显示:中国二手烟暴露水平在近十来年基本没有变化,2010年大约7.4亿不吸烟人群遭受二手烟暴露,家庭中的二手烟暴露略有好转,但公共场所和工作场所的二手烟暴露十分严重。[1]保护公民的生命健康,远离烟草危害,直接有效的方式是对二手烟暴露予以立法禁止,其核心就是公共场所禁烟。

    目前,全球大约一半人口受到全国性无烟法律保护,其中19个国家立法在公共场所和工作场所完全禁止吸烟;12个国家立法在6~7类公共场所和工作场所完全禁止吸烟;46个国家立法在3~5类公共场所和工作场所完全禁止吸烟。在世界卫生组织的194个成员国中,只有65个国家尚无全国立法,全球最大的100个城市中,有25个实行了公共场所和工作场所全面无烟。[2]w我国大陆、台湾地区、香港地区均加入《世界卫生组织烟草控制框架公约》(以下简称《公约》),《公约》第8条第2款明确规定,“每一缔约方应在国家法律规定的现有国家管辖范围内采取和实行,并在其他司法管辖权限内积极促进采取和实行有效的立法、实施、行政和其他措施,以防止在室内工作场所、公共交通工具、室内公共场所,适当时,包括其他公共场所接触烟草烟雾。”两岸三地皆以立法方式为履行《公约》进行努力。大陆2003年签署《公约》,2005年全国人大常委会正式批准《公约》,为批准《公约》的第89个国家。但是,目前大陆公共场所禁烟的全国性立法较为匮乏,仅有1991年《烟草专卖法》第5条和2011年《公共场所卫生管理条例实施细则》第18条的原则性宣示。公共场所禁烟的具体规则基本为城市立法,最早是北京市在1996年通过《北京市公共场所禁止吸烟的规定》,广州、上海、兰州、杭州、哈尔滨等地也随即进行相应的控烟立法。台湾地区“烟害防治法”经过1994年、1995年、1996年、2009年修订,现为台湾地区的主要控烟立法。香港1982年就制定《吸烟(公众卫生)条例》(香港法例第371章),随着控烟政策的逐步推进,条例被多次修订,其中2006年修订最为重要。台湾、香港地区相关立法效果显著,大陆却效果不彰。本文将从公共场所的界定、管理体制与处罚机制等方面就两岸三地公共场所禁烟立法予以比较,分析存在的问题,并提出完善的建议。

    二、控烟立法对公共场所的界定

    公共场所的界定直接与控烟立法、执法的力度相关。台湾地区“烟害防治法”将禁烟场所划分为绝对禁烟场所与相对禁烟场所。绝对禁烟场所是指在场所内须全面禁烟,且不得设置吸烟区,“烟害防治法”第15条归纳如下:(1)教育场所,包括“高级中等学校以下学校及其他供儿童及少年教育或活动为主要目的之场所”、“大专校院、图书馆、博物馆、美术馆及其他文化或社会教育机构所在之室内场所”;(2)医疗场所,包括“医疗机构、护理机构、其他医事机构及社会福利机构所在场所,但老人福利机构于设有独立空调及独立隔间之室内吸烟室,或其室外场所,不在此限”;(3)交通场所,包括“大众运输工具、出租车、游览车、捷运系统、车站及旅客等候室”;(4)公务场所,包括“政府机关及公营事业机构所在之室内场所”、“三人以上共享之室内工作场所”;(5)公用企业经营场所,包括“金融机构、邮局及电信事业之营业场所”;(6)文化场所,包括“教室、图书室、实验室、表演厅、礼堂、展览室、会议厅(室)及电梯厢内”;(7)运动娱乐场所,包括“供室内体育、运动或健身之场所”、“歌剧院、电影院、视听歌唱业或信息休闲业及其他供公众休闲娱乐之室内场所”及“旅馆、商场、餐饮店或其他供公众消费之室内场所,但于该场所内设有独立空调及独立隔间之室内吸烟室、半户外开放空间之餐饮场所、雪茄馆、下午九时以后开始营业且十八岁以上始能进入之酒吧、视听歌唱场所,不在此限”;(8)其他场所,包括“制造、储存或贩卖易燃易爆物品之场所”。相对禁烟场所是指在场所内可设置吸烟区,如果没有设置吸烟区者,则全面禁烟。“烟害防治法”第16条列举明示:(1)教育场所,包括“大专校院、图书馆、博物馆、美术馆及其他文化或社会教育机构所在之室外场所”;(2)运动娱乐场所,包括“室外体育场、游泳池或其他供公众休闲、娱乐之室外场所”;(3)医疗场所,包括“老人福利机构所在之室外场所”。此外,“烟害防治法”还规定相关禁烟场所须在所有入口处及其他适当地点设置明显禁烟标示或除吸烟区外不得吸烟意旨之标示,并且除吸烟区外不得供应与吸烟有关之器物,对于教育场所设置的吸烟区,规定吸烟区应有明显的标示,面积不得大于场所室外面积的二分之一且不得设于必经之处。同时,“烟害防治法”第17条第2项还特别规定,“于孕妇或未满三岁儿童在场之室内场所,禁止吸烟。”

    香港《吸烟(公众卫生)条例》2006年修订将禁止吸烟区进一步扩大至所有食肆处所的室内地方、室内工作间,公众场所内的室内地方及部分户外地方,任何人不得于禁烟区内吸烟或者携带易点着的香烟、雪茄或烟斗。第2条规定的禁烟场所包括:(1)食肆、店铺及其他有关处所,包括所有食肆处所内的室内地方,任何店铺、百货公司、购物商场、公营或私营街市、超级市场、银行、酒吧、卡拉OK场所等;(2)室内工作间,不论是自雇或受雇的工作地方,包括在工作时段之间用膳或休息时使用的地方;(3)公共运输设施,包括公共运输工具的总站,并用以达成及便利转换该类运输工具的区域;(4)公共场所,包括公共升降机、自动扶手电梯、幼儿中心、学校及指明教育机构、医院、留产所、安老院、治疗中心及任何共用宿舍、收容受感化人士入住的核准院舍、拘留地方、收容所及感化院;(5)部分室外公众地方,包括自动扶手电梯、公众游乐场地、泳滩的水域及沙地、烧烤场及公众泳池的水域、行人通道、跳水板及观众看台。同时,还进一步明确对禁烟场所的豁免区域。第3条规定禁烟的公共交通工具,包括公共巴士、公共小巴、的士、在地下铁路上运作的列车、在九广铁路上运作的列车、九铁公司铁路上运作的列车、在西北铁路上运作的轻便铁路车辆、在电车轨道上行驶的缆车及渡轮等。

    在大陆,《公共场所卫生管理条例实施细则》第18条第1款、第2款规定:“公共场所禁止吸烟。公共场所经营者应当设置醒目的禁止吸烟警语和标志。室外公共场所设置的吸烟区不得位于行人必经的通道上。”其中关于公共场所的界定,依据该细则的上位法即1987年《公共场所卫生管理条例》,应当包括:“(1)宾馆、饭馆、旅店、招待所、车马店、咖啡馆、酒吧、茶座;(2)公共浴室、理发店、美容店;(3)影剧院、录像厅(室)、游艺厅(室)、舞厅、音乐厅;(4)体育场(馆)、游泳场(馆)、公园;(5)展览馆、博物馆、美术馆、图书馆;(6)商场(店)、书店;(7)候诊室、候车(机、船)室、公共交通工具。2011年《哈尔滨市防止二手烟草烟雾危害条例》是地方控烟立法中关于公共场所界定最为严格的,条例第7条第1款规定,禁止在下列场所吸烟或者携带易点燃的卷烟、雪茄、烟斗:(1)教育场所,包括第1项“学前教育机构、中小学和其他未成年人集中的室内外场所”及第2项“大中专院校的室内场所”;(2)医疗场所,包括第3项“妇幼保健院(所)、儿童医院、儿童福利院的室内外场所及其他医疗卫生机构和养老院(老年公寓)、疗养院的室内场所”;(3)交通场所,包括第10项“公共电汽车、出租汽车、轨道交通车辆、客渡轮、火车、飞机等公共交通工具内及其售票室、等候室”;(4)公务场所,包括第6项“国家机关、企事业单位、社会团体的室内场所”;(5)公用企业经营场所,包括第8项“金融、邮政、电信、股票交易等企业营业场所的室内场所”;(6)文化场所,包括第5项“图书馆、影剧院、音乐厅、展览馆、博物馆、美术馆、纪念馆、科技馆、档案馆等各类公共文化场馆的室内场所”;(7)运动娱乐场所,包括第4项“体育、健身场馆的室内场所及室外的观众坐席、比赛赛场区域”、第7项“商品批发、零售营业场所的室内场所”、第9项“旅游景区(点)的室内场所”、第11项“录像厅(室)、歌(舞)厅、游艺厅(室)、美容(发)室、网吧、彩票销售网点等室内场所”。

    两岸三地立法对于禁烟场所的界定采取不同的方法:台湾地区从绝对禁烟场所与相对禁烟场所的划分入手;香港分为禁止吸烟的公共交通工具、指定禁烟场所及豁免场所;大陆则普遍采用对公共场所限定的方法。比较而言,台湾地区禁烟场所的划分更明确,香港的划分更细致,而大陆的划分则较为笼统,且覆盖面小、保护层次低。我们建议,大陆控烟立法对于禁烟场所的界定,可采取区分绝对禁烟场所、相对禁烟场所与豁免禁烟场所的方式。绝对禁烟场所应涵盖教育、医疗、交通、公务、公用企业经营、文化场所、易燃易爆场所等涉及公共利益较大的场所,须实行全面禁烟,包括不得设置吸烟区、不得提供与吸烟有关的物品并明显张贴禁止吸烟的标志;相对禁烟场所可涵盖半开放式的娱乐场所及街道,应在通风处设置吸烟区及明显的提示标志,同时吸烟区不应设置在入口、走廊或人群必经之处,其面积根据不同场所的实际大小做相应的比例限定;豁免禁烟场所可涵盖绝对属于私人的地方及其他法律法规明确规定可以吸烟的地方。

    三、公共场所禁烟的管理体制

    建立公共场所禁烟的管理体制,明确不同主体对烟害防治负有相应的义务,是控烟行动持续实施的保障。依据台湾地区“烟害防治法”第3条规定,烟害防治的主管机关,在“中央”为“行政院卫生署”,在“直辖市”为“直辖市政府”,在县(市)为“县(市)政府”。“行政院卫生署”辖下附属机关“国民健康局”专门负责控烟行政,2012年“卫生福利部”成立后改为“卫生福利部国民健康署”。同时,第19条要求“直辖市、县(市)主管机关”对禁烟区与吸烟区应定期派员检查,第20条、第21条规定各机关学校应积极办理烟害防治教育及宣导,医疗机构、心理卫生辅导机构及公益团体得提供戒烟服务。此外,第18条规定,在禁烟场所吸烟或未满十八岁者进入吸烟区,该场所负责人及从业人员应予劝阻。于禁烟场所吸烟者,在场人士得予劝阻。

    香港的控烟执法工作由香港卫生署控烟办公室的控烟督察负责。《吸烟(公众卫生)条例》第15条规定控烟督察的权责:(1)进入任何已经发生或正在发生违反有关条例的地方;(2)进入及视察公众地方内的禁止吸烟区;(3)检取任何与罪行有关的证据及物件;(4)要求违反有关条例的任何人提供姓名、地址以及出示身份证明物件;(5)为取得证据而拍照、进行录音或录影;(6)为执行有关条例,可要求任何人出示文件或记录以供查阅,并复制该文件或纪录作为副本;(7)要求任何人提供合理的协助或资料,以执行有关条例。2008年制定的《定额罚款(吸烟罪行)条例》又规定,除卫生署控烟办公室督察及警务人员外,授权康乐及文化事务署、食物环境卫生署及房屋署的指定人员,在其管理的场地向违例者发出定额罚款通知书。此外,条例第3条第3款、第4条第2款规定,场所管理人若发现有人在禁止吸烟区内吸烟,管理人可以要求吸烟者将燃着的香烟、雪茄或烟斗弄熄。如果其不合作而没有将燃着的香烟、雪茄或烟斗弄熄,管理人可要求对方离开禁止吸烟区,或要求对方提供姓名及地址,以及出示身份证明文件。如果其没有按管理人的要求停止吸烟、离开禁止吸烟区或提供姓名、地址,以及出示身份证明文件,管理人可在有需要时召唤警务人员协助。

    大陆设有全国爱国卫生运动委员会,作为国务院的议事协调机构,负责领导、协调全国爱国卫生工作,其中推动卫生城市(镇)建设与公共场所禁烟有关。此外,全国爱国卫生运动委员会办公室设在卫生部,具体工作由卫生部承担。另外,卫生部是《公共场所卫生管理条例》及其实施细则的主管部门,卫生部应当主管公共场所控烟工作。但是,实践上,具体的控烟工作是由中国疾病预防控制中心控烟办公室负责,而中国疾病预防控制中心是卫生部举办的实施国家级疾病预防控制与公共卫生技术管理和服务的公益事业单位。各级地方政府的立法一般确立本级的爱国卫生运动委员会或卫生行政部门作为公共场所控烟的监督管理部门。这两个机构也并不矛盾,因为二者往往是合署办公。但是,公共场所禁烟的复杂性在于,有关公共场所往往存在各自的主管部门,因此管理体制上需要处理监督管理部门与执法部门的关系。目前,主要有两种模式:一是分散执法模式。例如2010年《广州市控制吸烟条例》第3条第1款、第2款规定,“市、区、县级市爱国卫生运动委员会在本级人民政府领导下,负责组织本行政区域内的控制吸烟工作和宣传教育活动,指导、协调和监督政府相关行政管理部门按照本条例规定的职责开展控制吸烟工作,定期向社会公布本市控制吸烟工作情况。市、区、县级市人民政府的相关行政管理部门按照以下规定,负责下列场所控制吸烟工作的宣传教育、日常管理和监督,并对违反本条例规定的行为进行处罚:(1)卫生行政管理部门负责各类医疗卫生机构,以及国家机关、企事业单位、社会团体和其他组织工作场所的控制吸烟工作;(2)教育、人力资源和社会保障行政管理部门分别负责各自管辖学校的控制吸烟工作;(3)文化、体育、旅游、经济贸易行政管理部门分别负责文化、娱乐、体育场所以及旅馆业的控制吸烟工作;(4)交通、港务行政管理部门按照各自职责,分别负责其管辖范围内公共交通工具及其相关公共场所的控制吸烟工作;(5)食品药品监督管理部门负责餐饮服务经营场所的控制吸烟工作;(6)工商行政管理部门负责商场的控制吸烟工作以及对烟草制品广告的监督管理。爱国卫生运动委员会成员单位的其他部门,负责各自管辖范围的控制吸烟工作。相关行政管理部门控制吸烟工作的具体职责分工,由市人民政府根据前款规定予以明确后向社会公布。”二是统一执法模式。例如1997《南昌市公共场所禁止吸烟暂行规定》第2条,“市卫生局是本市行政区域内公共场所禁止吸烟工作的主管部门。各县(区)卫生局负责本行政区域内公共场所禁止吸烟工作的监督和管理。民航、铁路等部门的卫生防疫机构对管辖范围内禁止吸烟工作实施监督和管理。”

    我们认为,为保障禁烟行政管理的正当性和实施力度,中央、地方公共场所禁烟监督管理机构设在卫生行政部门为妥,纳入疾病预防控制管理职责。分散执法模式虽然有利于充分利用各部门既有的执法人员和手段,便于执法,但是大陆的相关部门过多,且禁烟往往不是有关部门的核心任务,公共场所禁烟执法难免被边缘化,因此不应采取香港及大陆部分地区的分散执法模式,而是采用台湾地区及大陆部分地区的统一执法模式,确保执法有力、公平。但是,香港立法对于禁烟执法权限的明确规定值得借鉴,大陆立法应当加强公共场所禁烟行政调查的规定,明确控烟执法机关有权责令在禁烟场所吸烟的个人停止吸烟或离开禁烟场所,警告并责令在禁烟场所违反禁烟规定的经营者、管理者限期改正。同时为解决统一执法面临的资源不足的问题,我们建议借鉴台湾、香港地区立法,对公共场所的经营者、管理者课以协力义务的要求,即公共场所的经营者、管理者对违反禁烟规定的行为,有责任予以劝阻或及时通报禁烟执法机关。此外,社会团体是控烟运动社会化的有效载体,[3]通过扩大社会团体的参与,将公共场所禁烟的社会舆论转化为直接地打击烟害的民间行动。

    四、公共场所禁烟的处罚机制

    公共场所禁烟的处罚机制是控烟有效实施的基础。台湾地区“烟害防治法”对违反公共场所禁烟规定的行为划分不同等级予以处罚,第31条、第32条分别对在戒烟场所吸烟行为做了处罚规定,即在全面禁烟场所或可设置吸烟区场所的非吸烟区吸烟可处新台币2000元以上10000元以下的罚款;若未在绝对禁烟区的入口处设置明显禁烟标示,或在全面禁烟区提供与吸烟有关的器物,以及未在可设置吸烟区场所的入口处及其他适当地点设置明显禁烟标示、在非吸烟区设置吸烟意旨的标示或提供与吸烟有关的器物,可处新台币10000元以上50000元以下罚款,并责令其改正,届期未改正者,可按次连续处罚。由此可见,台湾地区立法对于禁烟场所经营者、管理者的处罚远严于对吸烟者个人的处罚。

    香港《吸烟(公共卫生)条例》将违反规定的吸烟行为认定为犯罪,实际上类似于大陆政府的行政处罚,对于任何违反在禁止吸烟区或禁止吸烟的公共交通工具中吸烟即适用第7条第1款规定,即属犯罪,一经循简易程序定罪,可处港币1500元的罚款。此外,任何人故意妨碍控烟督察执行职务、不遵从督察要求提供其姓名及地址或出示身份证明文件、或者提供虚假或误导性的姓名或地址,即属违法,最高可被罚款港币10000元。

    《公共场所卫生管理条例实施细则》对于违反公共场所禁烟规定的行为未设定明确的罚则,只在第40条规定,“公共场所经营者违反其他卫生法律、行政法规规定,应当给予行政处罚的,按照有关卫生法律、行政法规规定进行处罚。”我国控烟地方立法大多规定罚款的行政处罚方式,而且基本上采用双罚制,既处罚公共场所的经营者、管理者,也处罚吸烟的个人。但是,对公共场所的经营者、管理者处罚,主要基于违规设立吸烟区或未悬挂禁烟标志等。而且处罚额度较低,对吸烟个人处罚一般不超过200元,对公共场所经营者、管理者的处罚一般不超过3000元。

    我们认为,大陆公共场所禁烟立法应着力加强处罚机制的设计,主要包括处罚对象、处罚行为与处罚方式等:(1)控烟处罚对象应不限于吸烟者个人,还应当包括公共场所的经营者、管理者。《公约》缔约方会议在2007年第二届会议上通过《关于防止接触烟草烟雾的世卫组织烟草控制框架公约第8条的实施准则(FCTC/COP2(7)号决定)》(以下简称《第8条实施准则》就提出,“执法一般应侧重于工商企业”;(2)处罚公共场所经营者、管理者的行为不限于违规设置吸烟区或未悬挂禁烟标志等对禁烟规定的直接违背,而且为督促公共场所经营者、管理者承担控烟的社会责任,对未尽职履行禁烟劝导义务的,应加以处罚;(3)《第8条实施准则》就指出,“处罚数额应足够大,以威慑违反行为,否则,违反者就会视而不见或仅仅将之视为交易成本。”排除经济发展水平的差异,香港、台湾地区在处罚数额上都远高于大陆,这充分展示相关地区政府的禁烟决心,因此大陆禁烟立法应提高违反公共场所禁烟规定的处罚数额,而且可以参照《第8条实施准则》的建议,“除了罚款之外,法律还可根据本国的做法和法律制度,规定行政制裁,例如暂时吊销营业执照”。

    五、结语

吸烟是人类社会进程中长期形成一种文化传统,是人类自我选择的一种生活习惯或方式,同时也是吸烟者的一种自由。[4]但是,这种自由的行使不仅伤害吸烟者自身的生命健康,而且通过被动吸烟对他人生命健康造成严重危害。在私人场所,吸烟者的吸烟自由与被动吸烟者生命健康权的冲突就如家庭内部或朋友之间的矛盾,应由权利主体内部自行化解。但是,在公共场所,这两种权利的冲突转化为个人自由与公共利益的对抗。国家有责任保护个人的权利不受其他私人的侵害,应采取积极立法的方式,将应然状态的人权转化为法定状态的人权,[5]即公权力应当对公共场所的吸烟行为予以干预。调查显示,中国公共场所二手烟暴露较为严重,在公共场所吸烟者占调查对象的72.7%,其中男性多于女性,占81.1%;对各类公共场所的调查显示,在餐馆内吸烟的比率最高,达88.5%,政府办公场所次之,为58.4%,医疗机构为37.9%,学校为36.9%,公共交通工具为34.1%。[6]2011年我国第十一届全国人大四次会议通过“十二五”规划纲要,将“全面推行公共场所禁烟”纳入其中。我国大陆应在目前地方控烟立法的基础上,借鉴香港、台湾地区等立法的成功经验,提升控烟立法层次,逐步缩小与《公约》要求的差距,切实保障公民的生命健康。

注释:
[1]杨功焕、胡鞍钢.控烟与中国未来:中外专家中国烟草使用与烟草控制联合评估报告[M].北京:经济日报出版社,2010:44-45
[2]中国疾病预防控制中心控烟办公室。2011年中国控制吸烟报告——全面推行公共场所禁烟[R].2011:4.
[3]胡峰。非政府组织与控烟运动的社会化[J].甘肃社会科学,2009(3):81-83.
[4]周佑军.控烟立法的基础与吸烟者的权利边界[J].法学,2011(5):8-13.
[5]闫海.国家•市场•人权——经济法的人权观导论[J].前沿,2007(2):103-105.
[6]Lin Xiao, Yan Yang, Qiang Li, Cong-Xiao Wang and Gong-Huan Yang. Population-based survey of secondhand smoke exposure in China[J]. Biomedical and Environmental Sciences.2010,23:433-434.
作者简介:闫海,法学博士,辽宁大学法学院副教授;姜丽,辽宁大学法学院。
文章来源:载《海峡法学》2012年第2期。


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