权利的另一个成本:国家认证的西方经验

 权利的另一个成本:国家认证的西方经验

作者:欧树军 

摘要:  国家认证的西方经验表明,认证是权利的另一种成本,是建构良好的法治和良好的治理秩序的必要条件,是一项政府最应该提供的公共物品,其公共性体现在它几乎是所有国家制度的前提,堪称国家治理体系"基础的基础"。 在建设法治国家、税收国家、福利国家和监管国家的过程中,现代国家需要不断增强认证能力,让多数人进入认证体系,从而加快国家基本制度建设的进程,提升法律与政策的有效性,最大限度地降低国家沟通国民的中间成本,逐步实现关注绝大多数人的期望并为绝大多数人服务的良治状态。认证这种"治理术"在发达工业化民主国家的制度化和例行化,须为追求强有力的法治民主国家的人们所正视。

    关键词:  国家认证;权利成本;主权下沉;治权上移;治理术

一、 权利的认证成本:法学与政治的交叉视角

1999年,经过对俄罗斯政治转轨后犯罪猖獗、社会失序、政治衰败的深入反思,普林斯顿大学的斯蒂芬·霍尔姆斯和芝加哥大学的卡斯·桑斯坦合著了一本小册子《权利的成本:为什么自由依赖于税》,讨论的却是一个看起来极具争议的大问题:为什么自由依赖于税?权利有没有成本?这两位政治学与法学双栖学者认为,法律体系不是在真空中运作的,无论是积极自由还是消极自由,无论是积极权利还是消极权利,要想得到保障,都离不开公共财政支撑的公检法司等政府机构。简言之,在现代国家治理体系中,政府税收是公民权利的必要成本,"无代表不纳税"更像是观念世界里短暂绽放的昙花,"不纳税无权利"才是现实世界中根深蒂固的存在。这种基于国家政治与法律实践的经验视角,为我们研究现实世界打开了新局面,本文就循此思路尝试梳理权利的另一个成本──"国家认证"的西方经验。

国家认证是指国家对自然人和法人基本事实的识别、确认,如果以中央政府为代表的国家,没有这种全面收集社会知识并为各政府部门互通共享的能力,国家机器就会更依赖外在的强制力,更可能劳民伤财,更不可能保护公民的经济社会政治权利、隐私和自由。因此,就其最基本的意义而言,认证是一项最为基本的国家基本制度,是一项政府最应该提供的公共物品,其公共性体现在它几乎是所有国家制度的前提1,堪称"基础的基础"2

概言之,认证是迈克曼(Michael Mann)意义上的一项国家基础权力,而且是最为基础的。迈克曼关注的是现代国家权力的理性化,国家越来越有能力"将例行的、规范的、合理化的制度加诸其治下的国民与社会,既通过法律也通过行政实现全面渗透,实现了外延范围与有效程度为前现代国家所不能比拟的国家干预"3国家职能的重大转型,国家对社会干预程度的突飞猛进,促使人们深入思考国家权力的内涵和外延。

迈克曼(Michael Mann)根据现代国家的这些显著特征,将下述国家权力两分法作为其国家理论的核心:专制权力(despotic power)与基础权力(infrastructural power)。专制权力是指国家精英不需与社会群体做例行化的协商即可实施的权力。基础权力是指现代中央集权国家将其命令贯彻全境、协调社会生活的制度能力。基础权力是一种双轨权力,国家用它来"渗透"社会,社会群体用它来控制国家。4也就是说,基础权力的增强不一定增强或削弱专制权力,但行之有效的基础权力会增强集体性国家权力。社会生活越需要国家制度的协调,基础权力对社会生活的建构作用也就越来越强化,不能有效调控和干预社会的国家,必然走向消亡之路。5在这个意义上,国家治理理论的主要关切正是国家基本制度建设。以政治权力集中和国家对社会经济事务的调控能力增强为主要标志的民族国家形成与国家建设过程,均可视为从专制权力向基础权力转化、基础权力不断增强的过程。

基础权力的增强,就是权力组织技术的增强,就是手段、组织、后勤、沟通等基础结构的增强,因为这些组织和控制人、物、领土的能力及其贯穿整个历史的过程,正是权力的核心所在。6因此,在迈克曼看来,国家职能通过基础结构弥散、覆盖与渗透整个国境,而基础权力就是国家通过基础结构协调、限制与规范社会生活的能力。今天,西方发达国家这种渗透社会生活的基础权力最为强大,几乎无处不在,远远超过历史上任何国家和当代第三世界国家,其国民甚至难以找到"一块现代国家的基础权力不入之地"。相比之下,其他时代和其他地区的政府也许专制权力更大一些,但却常常在深入社会和经济生活上遭遇巨大困难。7基础权力的强弱,已经成为各国政治水平差异的重要尺度。

基础权力理论正是认证的学术意义所在。没有健全的认证制度,就更可能在社会治安、财政汲取、国族认同、核心价值、食品安全、药品监管、公共交通、医疗卫生、教育、社会保障和政治回应上出现种种政治失灵现象,没有"事实"(社会知识)的坚实支撑,也就更不可能以"法律"(规范规则)为准绳,更难建构良好的法治秩序和政治秩序。

调查、登记、普查、统计等现代概念正是国家认证努力的产物,质量、资格、学历、安全等前缀则彰显了社会认证的广泛适用性,本文赋予认证更多政治学和法学内涵,使之统摄识别、确认、分类、鉴证、评估、检测、证明和认同等丰富意义。国家认证的对象包括人(自然人、法人)、财(财产)、物(自然、人造产品)、行(行为)、事(事务)五大类,据此可将认证分为身份认证与财产认证两大类。下面,本文即以五大基本社会事实和两大基本认证类型为线索,初步梳理国家认证的西方经验:从古代西方到现代西方,治理对象的特征化、社会事实收集权的中央化和数据库、个人号码等认证机制,推动了现代国家的主权下沉、治权上移和治理术革新。

二、 前现代治理体系对认证的依赖

无论政府形式如何,任何国家都必须具备一些有效的基础权力或者说基本制度,比如认证、强制、汲取、濡化、监管、再分配、学习-适应、吸纳和整合机制,才有可能获得良好的政治、法律与社会秩序。而国家认证制度堪称这一系列基本制度的前提和基础,从时间上来讲,前现代认证与现代认证在动力、广度和强度上存在差异,但也呈现出更多共性。观察不同国家的认证实践史,可以发现,认证与其他国家基本制度之间的紧密关联呈现出逐次展开的长时段历史趋势。

国家的运行依赖对人的身份和财产认证,有国家的地方,就有认证。此外,无论国土面积大小、人口多少、地貌如何,国家都希望从最小最基础的单位开始,自下而上,逐级建立对人的身份和财产的认证。当然,以现代人的眼光来看,如果它们得不到真实准确的社会事实,前现代国家的这种认证努力可能是徒劳的,这是大多数古代社会在国家治理上所面临的重大难题之一。

前现代国家的征兵、征税、征役和治安职能,是国家认证制度得以建立和维系的主要动力,认证重心在于对国家生存和国家治理有意义的人、财、物,即纳税人口、纳税财产和有资格服役(兵役、劳役)的人口,比如家户、土地、田产、牲畜、奴隶、贵金属、属民、壮丁、士兵等等身份识别范畴,人口调查、土地调查、财产登记、账簿税册以及官方档案等社会知识的存储形式,可以说都是国家认证需求的产物。国家认证的兴趣点在于纳税人口、服役人口、纳税财产,古今皆然,中西通行,不存在政体形式差异。

国家认证活动最早出现在古埃及,8其没落时期甚至出现了"苛刻的认证":每人每年都要向政府申报和登记所有财产。9古巴比伦、古犹太、古印度也不例外,但它们收集的社会事实往往不及古埃及准确,常常得不到确数而只是粗略估算。10汲取社会资源、保障辖域安全和秩序的需求,首先刺激了提升事实准确度的需要,比如公元前4世纪古印度将户口资料作为定税依据,税务官定期逐村登记人口和土地、牲畜、森林等财产以及其他杂项。11有了准确的人口和财产信息,社会面貌在国家面前清晰起来,社会治安才更可能有章可循,法律与秩序才更可能得到维护。

国家治理的需求,推动了国家认证对性别和财产的关注,对于城邦或其他前现代政治共同体而言,服役资格常与财产紧密结合,没有财产就没有资格服兵役,因此男子及其土地等财产最重要,而女性、儿童、老弱男子、外邦人不在认证之列,比如古希腊的"公餐礼""取洁礼"和人口调查12、公元前850年的希腊土地改革以及公元前509年雅典执政官的户籍与财产登记改革。随着兵役制度从募兵制转向义务兵役制,战争对健康男性的需要变得不难满足,财源成为战争的重中之重,前现代西方国家的认证实践有了新的专门化、例行化、制度化进展。

始于公元前578,一直沿用至罗马帝国初期的普查13,是西方国家认证的首次制度化尝试,有专门的官员负责(监察官),有成文的公民花名册全面记录公民及其家族成员的身份和财产状况,有死亡表记录奴隶数量和生死状况,14有土地调查涵盖隶农和农奴,15用于征兵、征税、祭祀、部落划分、排除政治资格和执行法律。16罗马人口和领土的扩张,增加了国家的认证需求,监察官的权力随之扩大。17名字、年龄、籍贯、财产、住所、亲属及生死,全面纳入国家认证之列。

之后,从公元476年罗马帝国灭亡到文艺复兴中后期的漫长千年,神权压倒政权,世俗国家权力分散脆弱,专门的人口、土地调查十分罕见,人口无法准确计算,18即使有计算常常只是估算的大数、总数,倍受重视的是直接满足战争需要的财产调查与向教会提交的什一稅等纳税登记,但绝大多数并不足信。808年法国每日祈祷书(Brevis Capitulorum)财产调查受到贵族、神父和官僚腐败行为严重干扰而很不可信。191086年英格兰国王威廉一世的末日审判(Doomsday Book)调查结果也并不准确。尽管英王将领主的"十户联保制"上升为国家制度。201294-1297年对苏格兰作战期间,英格兰国王爱德华一世为筹集军费所开征的动产税,衍生出了成立专门调查组按行政区划逐村估产定税的税收认证制度。21但是,总体而言,在十六世纪二十年代前,欧洲各国基本看不到长期制度安排,尽管英格兰、意大利、西班牙国王们对自己领土及殖民地人口的身份、财产认证需求仍然十分强烈。

相比而言,中世纪的一些商业城市国家反而建立了严格的身份和财产认证形式。佛罗伦萨等中世纪城市国家也为了安全与税收的需要,从笼统的抽签制转向男子名册、财政帐册22、行会等制度,君士坦丁堡则发展出了城市总监以及连坐告发制等精细的社会经济认证形式。23这些认证实践表明,征兵、征税、征役和治安是前现代认证的主要动力,认证也服务于更为广泛的国家治理领域,比如通过人口与财产认证,划分贫富登记,确定政治身份、政治权益和刑罚标准。

在西方近代民族国家的形成过程中,王权尝试摆脱神权的控制,自主掌握了解自己国土上的人财物的认证权力,推动了认证制度在西方世界的突进。对人的自由、尊严的追求,不仅仅是相对于上帝,更重要的是相对于资本主义市场的巨大力量,催生了新的认证制度:生命登记,引起了王权与神权的共同青睐。文艺复兴晚期,西方世界开始建立起以教会的受洗、婚丧仪式记录为基础的生命登记制度。241533年,罗马教皇开除了亨利八世的教籍。英王马上自立国教、自任教主,首相托马斯·克伦威尔下令全国牧师自1538起开始每周登记受洗、结婚和死亡人数,这是宗教认证首次在欧洲获得国家认可并转化为国家制度。25尽管罗马教皇已与英国断绝关系,却十分喜欢这个新的认证制度。1563年,罗马教皇通令各国主教全面实施出生和结婚登记。各国殖民地也相继推行,法国北美殖民地魁北克省自1621年起由罗马教士主持出生、死亡及婚姻登记。26这些以教区为单位的教会记录,深刻影响了以后工业化国家的人口调查,国民开始作为一个个具体的个体得到国家的确认与识别,这种逐渐例行化、经常化的国家政治实践,成为定期人口普查的有力补充,终于成为一项正式的身份认证制度。

各国普遍将生命登记确立为身份认证的法定形式,走上了"驯服偶然性与不确定性27的高度现代化道路。在近代定期化的人口普查、现代家户普查补充下,生命登记的内容从最初只包括出生、死亡和婚丧状况,发展到涵盖活产、死产、死亡、结婚、离婚、收养、认领、撤销、迁徙和疾病等个人的全部重要生命特征,28人的整个生命过程都成为国家的关注对象,国家的主权首次彻底下沉到个体身上。

三、 主权下沉:人与物的特征化

这里所说的主权下沉,是阿甘本意义上的"生命政治化"的产物,29在他看来,法律就是一种政治权力,一种控制人的政治公民身份与人的赤裸裸生命特征区别的政治控制,突出赤裸裸的无人格身份强化而非弱化了现代权力,控制分类权又将裸体的人纳入政治计算强化而非弱化了现代国家的主权。30作为最重要的身份认证制度,生命登记和定期人口普查意味着国家有能力收集个人的各种基本特征,个人在国家眼里越来越特征化,这同时也是国家主权下沉的过程。

与中国发达而漫长的身份认证制度史相比,欧洲各君主国的定期人口普查到了18世纪工业革命前后才开始,此时距离古罗马帝国五年一次的定期普查已有1200多年,直到19世纪中后期才在欧洲大部分王国正式建立起来,比如18世纪的普鲁士(1719,腓特烈·威廉一世)、瑞典(1749,阿道夫·腓特烈)、奥地利(1754,哈布斯堡王朝,玛丽亚·特蕾西娅)、挪威(1769,克里斯蒂安七世)、丹麦(17691787,克里斯蒂安七世),19世纪的英国(1801,乔治三世)、法国(1826,路易菲利普一世)、刚刚完成统一的意大利(1861,维克托·伊曼纽尔二世),以及俄罗斯(1897,尼古拉二世),原属英国的各殖民地如美国(1850)、加拿大(1871)、印度(1881)也相继开始定期人口普查,日本的人口普查始于1920年。31二战后至今,定期人口普查已成为绝大多数国家的一项基本政治实践,国家开始通过人口普查掌握越来越多的个人身体特征、社会特征和经济特征。

认证形式通常与认证目的相适应,国家对各种个人特征的认证也不例外。前现代国家建立认证的目的在于征兵、征税、征役和治安,18世纪欧洲国家的定期人口普查最初也主要用于满足国家的军事与财政需求,认证的重点也不外乎纳税或兵役人口、财产、家畜与职业,认证分类相对简单。比如,美国1790-1840年的人口清查就很简单,1790年只包括16岁以上和以下自由白人数,不区分年龄的自由白人女性数,其他自由人和奴隶(不分年龄、性别);18001810年才区分了五个年龄组,按年龄区分白人女性,1810年同时举办了制造业调查;1820年按四个年龄组、性别统计奴隶和自由有色人种,计入农业、商业和制造业人数以及未归化外国人数;1830年首次采用统一普查表,按五岁一组统计白人,按六年一组统计奴隶和自由有色人,不区分种族的聋哑人、盲人、外国人也统计在内。32在前现代农业国家,个人的身份与财产特征相对固定,易于确定,所以并不需要更为细致的区分。一旦从农业国转变为工业国,需要国家认证的个人特征会越来越多,这时就需要针对个人的特殊性建立明确的认证分类和精细的认证规则。

分类越明确,规则越精细,个人也就越特征化,国家掌握的个人特征越多,越有可能将个人变成纳税人,越有可能确认犯罪嫌疑人与贪污受贿者的身份并及时追踪,越有可能识别和确认个人的福利与公共服务受益人以及消费者身份,个人在税收、安全、法律、统领、福利、监管等领域的可治理性也就越强。

经济社会因素的变化,对国家认证能力提出了更高要求。国家需要将更多个人特征纳入认证范围,将绝大多数人特征化,从而让个人的可治理性得到加强。19世纪中后期,各国人口大大增加,流动性也比古代更大,人口34、就业、教育、社会治安、公共卫生、城市规划、经济计划、社会福利等政治与社会经济事务开始规模化,动辄成为不得不解决的严重社会问题,而姓名、性别、年龄、种族、出生时间、出生地点、住所、婚姻、亲属、健康、教育、职业、行业、收入以及国籍等各种需要国家认证的个人特征,开始成为解决这些问题的必要条件。从这个时期开始,现代认证与前现代认证之间的差异越来越大,现代认证的对象越来越个体化,个人越来越特征化,社会事实更为广泛,区分更为明确,规则也更为精细。

大规模社会的治理,需要更全面有效的认证制度。最能体现这种认证动力演变的是1846年比利时人口普查,对全国房屋的统计分类异常精细:区分城市与农村、是否有人居住、层数与使用状况、是否附带娱乐场所、房屋是否上火险及其保额。对人口的统计分类更加复杂,不仅区分家庭人口、性别、是否接受公共慈善捐助的贫困家庭及其成员数量、居住状态,而且区分国民身份、籍贯、语言、宗教、年龄和职业,还区分在初、中、高等公立学校或者在家接受教育的儿童。34认证分类已经相对明确,规则已经非常精细。美国人口清查的单位也开始从家户转变为个人,转变成为真正的人口普查。

到了20世纪初,经过大约一百年的演进,现代西方的定期人口普查已经在事实与规范两个维度上将其前现代认证远远抛在身后,在把握认证对象的个体化和个人的特征化上也远比过去有效。在结合了现代生命登记与定期抽样调查之后,更是如此。

现代人口普查一般周期较长,多为五年或十年一查,反映的是较长时期内较为稳定的人口结构与人口规模;生命登记周期较短,最短每周登记一次,最长每年登记一次,并有很多项目是有变更就有登记,比如迁移、结婚、离婚、死亡、疾病等,反映的是个人短时段的重要生命活动轨迹。人口普查与生命登记相结合,使国家开始有能力依据全面可靠的统计资料,发掘人口规律,计算出生率、死亡率、编制生命表,测算预期寿命、国民生命强度、未来人口数与劳动人口数,为法院的损害赔偿判决提供依据,改善公共卫生,确定人寿保险的保险费率和生育率表。认证制度让国家得以较为准确地分析人口的规模、分布、经济结构和社会结构及其变化趋势,从而做出相对合理的人口预测,制定并实施恰当的法律与公共政策。

出生、死亡、婚姻、迁移和涉及公共卫生的传染病等逐步确立为强制性的国家认证事项,这些生命登记与定期人口普查、抽样调查结合,成为完整的人口认证体系。生命登记主要有两种方式,一是融入户籍,比如中国、法国、比利时、瑞士、荷兰、瑞典、挪威和日本;一是单独进行,如前苏联、德国、瑞典、芬兰等国办理迁移登记,英国在全国划分登记区设专职登记负责出生、婚姻和死亡登记,美国由专门的联邦政府机构统一出生、死亡登记,英国与美国由社会保障部门根据社会保障号码、驾照和纳税号码掌握人的流动情况。

让我们做个简单的总结。在人的特征化道路上,认证知识不仅仅是个数字问题。认证最初主要针对以家户为单位的人口、土地及其他重要财产,人口多为税役人口,土地多为纳税单位,财产多为纳税财产。在工业革命初步完成以前,这在中西之间没有太大差别。只是到了工业革命以后,国家以军事职能为主向以民事职能为主转变,社会经济事务日益繁复,沟通技术越来越先进,人口问题越来越大,偷漏税现象越来越多,使国家有动力并有可能了解和掌握更为全面、更为细化的人的身体特征、社会特征以及更为详尽、更为严密的经济特征,认证单位才从家户转向个人、法人以及与之关联的社会经济事务,从总体意义上的人口规模、人口结构转向个体意义上的个人身份、生命。

因此,关注人与物的各种物理特征、社会特征和经济特征,关注人与物的名称、位置、数量、流动方向和真假优劣,就成为现代国家必须面对的大规模治理问题的一部分,认证成为国家的一项基本职能。个人的姓名、年龄、出生、教育、婚姻、身份、资格、职业、收入、不动产、动产、荣誉、劣迹、疾病、流动等等个人特征,食品安全、产品质量、药品安全、工程质量、生产安全、公共卫生事件等等社会经济事务,都纳入了国家认证的注视范围。

认证知识演变到今天,已经涵盖了人的各种身体特征、社会特征和经济特征。身体特征包括:姓名、年龄、住所、地址、体质、体貌、照片、衣着、纹身、指纹、掌纹、DNA以及其他生物特征。社会特征包括:性别、民族、种族、宗教、阶级、教育程度、性取向、语言、就业、闲暇活动,社会交往、社会身份、技术技能,出生、婚姻、死亡证明,学生证、身份证、护照、通行证、驾驶证、交通卡,以及纳税号码、社保号码、医保号码等。经济特征包括:工资、红利、利息、租金、版税、专利费、证券买卖、不动产买卖、奖金、赌博收入、实名制的银行账户、存贷状况、信用消费、收入证明、房产证明、居住状况、消费习惯等。

人的各种特征就是国家认证需要关注的知识类型,35也正是国家所要收集的社会基本事实,结合数据库、互联网等现代沟通技术,国家已经有能力通过逐步累积这些认证知识,改进认证的准确性、唯一性和整合性,进而在全面事实基础上,按照人的各种特征,对国民进行明确的分类,针对个体的特殊性,建立精细的规则,最终在全国范围内设定并执行统一的认证标准。

伴随着人的特征化,物36也在国家眼里越来越特征化。最初,现代国家常常把人口普查、住宅普查、农业普查、商业普查、工业普查会结合在一起,除人的各种特征以外,物的各种特征也受到了分门别类的细致收集。1960年代,有五十二个国家举办人口普查,多数国家的人口普查与住宅普查结合进行,三分之一的国家结合进行农业普查,商业普查、工业普查多不与人口普查结合。37比如1846年比利时的人口普查就与农业、工业普查合并进行,农业普查与工业普查分类都极为详尽。38人、财、物、行、事越多样,人与物的身体特征、社会特征、经济特征越复杂,这些普查也就越有必要单独进行。

经济普查与社会统计的出现,使现代认证的范围大大超过前现代认证,使现代国家对物的特征的确认与识别能力大大超过前现代国家。举凡农业、林业、牧业、渔业、水利、园艺、畜牧、乳业、酿造业、手工业、工业、商业、内外贸易、地质、矿产、土地(地权、价格、使用、占有状况等)、房产、银行、保险、金融、交通(电车、公路、铁路、航空)、航运(内河、外海)、通讯(邮政、电报、电话、网络)、专利权与版权、公共财政等所需要的财产认证,就业、失业、工业事故、生产事故、安全事故、火灾、食品价格、传染病与公共卫生、工人与童工及各阶层生活状况、破产、公共教育、公共道德(家庭暴力、性犯罪、酗酒等)、公共关系、公共选举、民刑司法、犯罪、监狱、劳教、市政、文化机构、社会组织、医院、精神病、宗教、慈善捐助等所需要的社会经济认证,将物的各种特征及社会生活的方方面面,都纳入全国统一的认证体系。

治理对象的特征化,意味着现代西方国家的主权进一步下沉,越过或者消灭了领土、包税商人、地方代理人这些中介,成功地将主权建构在个体意义上,主权不再作用于人身,惩罚不再直接作用于肉体,但纪律却得到了强化,法律与秩序更可能得到绝大多数人的遵从。

四、 治权上移:另一种行政集权

在现代国家治理的体系化努力中,主权的下沉与治权的上移同步,治权的上移也是一种行政集权,社会事实的收集权向上集中就是这样一种作为行政集权的治权上移。现代国家的社会事实收集主要由政府统计部门统一承担,事实收集权的高度集中模式由来已久。18301910年代,除了人口普查和生命登记的国家化以外,瑞典、美国、英国、丹麦、挪威、比利时、奥地利、加拿大、德国、匈牙利、荷兰、法国、澳大利亚等欧美国家相继成立中央统计机构(如统计委员会、登记官、统计部、统计局等),负责协调、统筹各政府部门或者单独进行各种经济普查与社会统计,实现了事实收集权的国家化。

治权上移:现代国家收集认证事实的基本模式

权限

中央统计机构

其他中央部门

集中

分散

中央统计机构

集中

I中央高度集中型

澳大利亚、加拿大、墨西哥、丹麦、荷兰、挪威、瑞典、比利时、奥地利、印度尼西亚和东欧诸国等

II部门分散、地方集中型

芬兰、新西兰、新加坡、韩国、泰国、菲律宾

地方政府

分散

III 部门集中、地方分散型

德国

IV部门分散、地方分散型

美国、英国、日本、意大利、西班牙、印度等

资料来源:贺铿、郑京平主编,《中外政府统计体制比较研究》,中国统计出版社,P5-12

如表1所示,各国收集认证事实、积累认证知识的模式在这一时期就已经基本成型,按照中央统计机构、中央各政府部门和地方政府的权限,可概括为四种类型。39

I为中央统计机构统一管理其他中央部门和地方统计的 "中央高度集中型"。比如加拿大40:国家统计局负责大部分全国调查,通过住房和农业统计收集税收、失业、劳动力、家庭补贴等个人资料。又如瑞典411960年代前的几十年,各政府部门各自为政;1960年代初设立全国中央统计署,改为中央集权。中央统计署负责几乎所有政府统计事务,个人统计局收集人口、住房、司法、社会福利、教育、文化和居住状况等各种个人资料。

II为中央与地方严格分工,前者对后者最多只是业务指导的"部门集中、地方分散型",比如德国42:联邦统计局承继1872年的普鲁士帝国统计局,地方分设统计局。二战后改中央集权为分权,联邦只拥有极少量个人资料,具体收集工作和保存由地方统计局负责,意在避免过度官僚化和中央集权化,但98%的统计用于联邦目的。

III为中央各部门负责大部分统计,中央统计机构主要承担指导、协调职责但对地方政府统计机构实行集中垂直管理的"部门分散、地方集中型",比如芬兰、新西兰、新加坡、韩国、泰国、菲律宾等。

IV为中央统计机构主司协调,中央政府各部门与地方政府各司其职的"部门分散、地方分散型"。比如美国43:商务部调查局为最大、最重要的个人资料收集、汇编和公布机构,负责1790至今十年一度的人口和住宅普查,每月抽样调查失业和劳动力特征,公布的年度全国人口统计档案包含详细收入和工作历史信息,并为联邦其他政府部门提供大量调查服务。如为劳工部做消费者开支调查,为全国健康统计中心做健康访谈调查,也有权从其他部门索取可识别个人信息的资料。

又如英国44:中央统计局为中央协调机构,由英格兰与威尔士普调局、苏格兰登记总局承担大部分政府社会调查。197010月开始一般家户抽样调查,1957年开始全英家庭开支调查。各部门独立收集、独立使用。1971年普查数据的公开发布确立了隐私保护原则,对个人资料进行编码并去除名字、住址然后再输入电脑,中央普查局不对外公布任何可以识别个人身份的资料。根据人民代表法,自1832年起,每个家庭都必须在每年10月向选举官申报自家选民。根据1953登记服务法、19381960人口统计法授权,1200名地方登记官收集活产、死产、死亡和婚姻资料。

作为殖民宗主国,英国还在殖民地澳大利亚建立了一套完善的国家认证制度。451788-1850年有殖民年报,最初只涉及人口与行政事务,1820年起加入学校、司法、财政、航运和贸易等各种不同资料,还按照英国制度在全境遍布专职登记官,负责出生、死亡、婚姻、地权登记、抵押登记以及当时不常出现的专利权和版权登记。1851-1910有各州年鉴,各州统计局负责收集整理经济、市政与医院资料,并收集、汇编、扩大、压缩、协调整理其他部门的各种公共资料。自1911年开始普查,普查间隔期间又有年度认证活动,涵盖极为广泛的总体人口、个人生命以及重要的社会经济事务。

无论采取哪种模式,对于现代国家而言,积累认证知识、分析人与物的各项特征、储存社会事实的任务都越来越统归中央政府部门承担,地方政府部门往往只是具体认证政策的执行者而非决策者,收集社会事实的权力越来越集中在单一的中央政府部门手中。这种事实收集权国家化的总体趋势越来越明显,在那些拥有较为完善的的国家基本制度的发达国家尤其如此,这是由维护"法律与秩序",建设"税收国家""福利国家""监管国家"等现代国家的基本制度所必需的。

五、 治理术的革新

事实收集权的国家化,对于面临越来越复杂的人口等经济社会因素的现代国家而言,似乎是个不可能完成的任务。然而,信息时代沟通技术这一治理术的革新改变了这种状况,赋予了国家在事实与规范两个层面提升认证能力的无限可能性。与国家有可能针对大多数人建立有效认证体系的能力相比,个人和群体大规模地逃避认证的可能性越来越小。一旦有了有效的全国认证体系,逃避认证就弱化为零星的犯罪行为,而且越来越容易被发现和惩罚。

数据库、互联网等现代沟通技术,使国家有能力为每个国民分配一个唯一的个人号码,比如身份号码、纳税号码、社保号码、医疗号码等,进而在重要政策领域建立全国数据库治理机制,比如犯罪数据库、税收数据库、社会保障数据库和农工业产品、食品和药品质量数据库等等。1970-1980年代,瑞典、芬兰、丹麦、比利时、英国、德国、澳大利亚、加拿大、美国、日本等绝大多数经济合作与发展组织(Organization for Economic Co-operation and Development,简称OECD)发达国家,就已经建立了各种基于个人号码的全国数据库,这让政府成为电脑工业的最大客户,成为个人资料的最大拥有者。比如瑞典政府就掌握着囊括每个国民个人资料的全国最大数据库。英国1973年已有21个中央政府部门设立了专门的数据处理机构。OECD甚至建议各国政府建立中央合作机制,推动国内所有政府机构共享通用信息,最终实现OECD各国之间共享。46个人号码、全国数据库,已经使国家具备了建立有效认证体系的能力。

以个人号码、全国数据库为基础的现代认证体系,使每个人的资料都保存在至少一个以全国统一个人号码为核心的政府数据库当中,个人行为在统计意义上变得可以预测,并有可能与收入记录、信用记录、犯罪记录、官员财产与职务行为记录、健康记录和社会保障档案等各种资料关联起来,推动"税收国家""健康国家""安全国家""廉效政府""预算国家""福利国家""监管国家"的实现。

如果没有全国数据库,以个人号码为核心的身份证(世界上一百多个国家使用强制或非强制身份证)、驾照(在多数欧洲国家、澳大利亚、新西兰、加拿大、英国、美国、日本等国相当于身份证)、社会保障号码(美国、法国)、社会保障死亡索引码(美国)、社会保险号码(加拿大)、国民保险号码(英国)、税务登记号码(澳大利亚)、个人公共服务号码(爱尔兰)、国民税收认证号码(西班牙)、国民健康保险卡(日本)等等个人认证形式,就只是一个简单的数字,发挥不了任何应有的认证功能。

总体而言,以个人号码和全国数据库为基础的现代认证,实质上是现代国家治理术的一次革新,它使身份、财产、福利和社会经济认证在现代国家彻底取得支配地位,现代认证在广度和深度上正式超越了前现代认证,宗教认证正式落幕,教会正式臣服于国家,曾经搅得欧洲国家天昏地暗的政教之争彻底成为历史记忆。前现代认证所关注的身份、收入和财产相对固定、简单,但由于唯一性、整合性上的缺陷,经常在真实性、准确性上遭遇难题。与之相比,在个人号码、全国数据库等现代沟通技术的帮助下,现代认证更有可能因此也更倾向于细分人、财、物、行、事的各种特征,尽管它们远比过去流动性更大、也更复杂多样,这些因素使现代认证超越了前现代认证,在事实的全面程度上发挥到了极致,使现代国家开始真正渗入社会经济生活,在制定恰当社会政策、解决相应社会问题上优于前现代国家,这导致了认证能力的古今差异。

六、 现代国家治理体系对认证的依赖

近现代国家与前现代国家的重要区别之一,在于濡化、统领、监管和再分配转变成为国家的基本职能、基础权力和基本制度。西方国家,尤其是现代西方国家,要想正常发挥濡化、统领、监管和再分配职能,同样离不开认证的基础作用。现代西方国家的强制、汲取、濡化、监管、再分配47和统领能力得到不同程度的提升,现代西方国家对日常社会和经济生活的渗透大为深化,对权力滥用的约束和限制也因此大为增强。

现代国家的汲取能力,离不开以个人号码、全国数据库为基础的现代认证。瑞典在19701975年人口普查基础上,建立了沿用至今并且最为全面的个人数据库,向各部门索取大量行政资料,建立了114种政府登记数据库,包括涵盖全国所有650万纳税人(1970年代)的中央纳税人登记库。48英国中央税务局则通过年度个人收入调查,逐年累积个人纳税资料及其它个人信息,对个人财产的认证不仅用于增加国家税收,也用于改进各项社会保障计划。美国国内税务局也拥有规模在世界上首屈一指的个人身份、就业、收入和纳税申报资料。围绕纳税展开的现代财产认证,使现代国家有能力掌握每个人的全部经济特征,这已经不是什么夸张的假想,而是每个现代人必须接受的现实。

现代国家的强制能力,也离不开以个人号码、全国数据库为基础的现代认证。英国内政部负责行政与监控界限模糊的刑事司法行政、罪犯处置及监狱运营资料,1934年开始建立瘾君子索引库,1963开始建立罪犯索引库,1968年医生必须向内政部上报瘾君子情况,1960年代开始建立监狱索引库,1971年开始建立吸毒违法犯罪者索引库。49美国联邦调查局所建立的全国犯罪信息中心,同时也是美国最大的就业信息中心、个人信息和身份中心,直接或间接服务于全美国57000个联邦法院、州法院、地方刑事司法机构,服务于全美国110000名警察、检察官、法官、缓刑官和矫正官。50加拿大人口2600万时,中央政府运行2220个数据库,平均每个公民有25个文件,全国1/10人口出现在全国警察电脑中。51现代国家还建立了指纹识别、DNA识别等全国数据库,52从而更加有效地追踪流动的犯罪嫌疑人、预防和控制犯罪行为,维护良好的法律与秩序。

现代国家的再分配能力,同样离不开以个人号码和全国数据库为基础的现代认证。53"福利国家"著称的国家职能,从一开始就离不开认证,离不开对人的名称、位置和数量等基本事实,以及对身份、财产、行为及其各种特征的认证,这种国民身份认证形式的世俗化是确保公共秩序与社会福利的关键54,但这个过程比较漫长,直到19世纪末还未完成,欧洲国家难以把决策及于全体人民,尤其无法让农村人看到自己作为国民的好处。到了20世纪中叶,福利国家作为一种理想型国家在欧美发达国家建立起来以后,国民体会到国家福利的好处,开始有被纳入认证体系的意愿,这也意味着国民要向国家提供更多个人资料,让国家掌握更多个人特征。英国全国健康服务中心负责国民医疗记录登记和索引,1939年通过特别调查建立了原始数据库,囊括全国5500万拥有国家健康服务号码的个人资料,记录所有病人与医生的档案,方便病人转医,还登记堕胎、癌症、解除隔离、先天畸形(自愿登记)与传染病等病人以及海外移民中的癌症患者资料,1962年又成立全国癌症登记系统取代这部分功能。

英国人口健康与社会保障局自1949开始通过精神健康调查收集精神病和心理障碍患者资料,拥有至少12000名雇员的社会保障司所建立的社会保障档案,包括姓名、住址、国民保险号码以及来自国家税务局雇主记录的其他个人资料,覆盖绝大多数英国人尤其是有经济活动的个体,为失业、患病、守寡和退休国民提供补助,为家庭提供生育补贴。

美国1935年制定社会保障法,将个人退休金的发放与纳税多少直接挂钩,为此专门花了五六年时间进行全国纳税人的收入与财产调查,之后才正式启动退休保障计划,向退休者发放退休金。1950年建立了全国生命统计局,1960年改建为全国健康统计中心,专职全国健康调查,收集健康、教育和福利部所需的几乎全部健康资料,行政健康档案则由1977年成立的新健康保护资助局保存。而健康、教育和福利部社会保障局则是美国人口和经济资料最为集中、最为丰富的国家机构,拥有全国退休保险、伤残补助、健康保障、儿童家庭补助所需的就业、收入、福利、受益者、福利支付等等全部资料。

1957年开始,德国通过人口、住户普查与住宅、收支、家庭预算等抽样调查,建立了专门的社会保险登记制度,不仅涉及个体的经济活动,还涉及个人的身体和精神健康、疾病、事故、儿童看护、闲暇、代际行为、社会分层、女性角色和状况、家庭结构及其履行儿童教育职能的能力,可以详尽分析包括婚姻、卫生、教育和司法在内丰富而广泛的个体资料。可见,国家要想正常发挥再分配职能,维护社会正义,让更多人感受到国家福利的阳光雨露,提升国民对政府的政治信任,也必须全面收集人的各种事实、特征,建立统一的认证规范,建立有效的认证体系。

七、 未尽的讨论

古今西方国家对认证制度的需求,主权的下沉、治权的上移和治理术的革新,这些着眼于现实政治与法律世界的经验观察告诉我们,从推动力来看,认证的基础作用是渐次铺开的。为了解决地缘政治冲突、划定国家外部边界的战争,为了维系政府运转、支撑国家内在治理的财政,首先推动了认证。对服役人口、纳税人口和纳税财产的认证兴趣,贯穿整个国家历史,无论前现代国家还是现代国家,无论农业国家还是工业国家,无论国家的政体形态如何,概莫能外。在国家维护法律与秩序,建构"安全国家""税收国家""行政国家""法治国家""预算国家""监管国家""福利国家""廉效国家""民主国家"等一系列理想型国家治理形态中的基础作用。

能否通过认证制度有效沟通国家与个人,是一个国家是否成熟、是否正常的重要标志。有了有效的沟通技术,借助人口普查、生命登记、经济普查、社会统计、个人号码和全国数据库等等认证形式,国家有可能建立有效的认证体系,从而在国家与个人之间实现直接沟通,将国家意志直接贯彻于国民个体,最大程度地降低中间环节的扭曲和损耗,大大提高政治决策、法律与公共政策的有效性。进而,让每个国民不仅仅是纳税人,也是福利受益人;让每个国民的生命过程得到全面细致的关注,才能稳步提升人们的生活质量,保障人们的生命和经济社会安全。

简言之,认证堪称国家最为基础的"基础权力",观察认证实践在发达工业化国家的演变轨迹和认证制度的生长延伸,可以让我们正视权利的认证成本,对权利、自由、平等、财产权的实现及其限制有更丰富的理解,对国家推行政教、实施法律、维护秩序、有效治理的努力有更可靠的想象,对现代主权与治权的范围与边界有更准确的界定,长远来看,这种平衡的理解与想象,有助于我们建立一个强有力的法治民主国家。

作为努力走在现代化、工业化、城市化道路上的人口大国和文明古国,在提升国家治理成效、增进国民福祉的同时,中国基本认证制度建设的前途,将在很大程度上改善一些领域的治理失灵状况,从而极大地影响国家生活的未来面貌。在这个意义上,中国政府1993-1994年开始全面启动的国家信息化建设的最成功之处不是对互联网产业、国民个体和社会生活的监控,而是国家的认证制度建设,是以服务绝大多数国民为旨归的治理术的提升,这是中国国家治理越来越正常化、越来越成熟的重要标志。

 
 
 
注释:
[1] 王绍光最近调整了他的国家能力理论框架,将认证能力作为现代国家的第一项基础权力,参见刘鹏:《转型中的监管型国家建设:基于对中国药品管理体制变迁(1949-2008)的案例研究》,中国社会科学出版社2011年版,"序"。
[2] 参见欧树军:《基础的基础:认证与国家基本制度建设》,载《开放时代》2011年第11期。
[3] Michael Mann, The Sources of Social Power, Vol. II: The Rise of Classes and Nation-States. New York: Cambridge UP, 1993, pp. 56-57.
[4] 同注3,pp. 59-63。
[5] 同上。
[6] 最有效的权力组织方式需要同时具备三对权力的特性:个别性权力(Distributive Power,A对B的零和博弈能力)与集体性权力(Collective Power,人们合力控制第三方或者自然界的能力);广泛性权力(Extensive Power,在辽阔领土上组织大量人民、实现最低限度稳定合作的能力)与深入性(Intensive Power,紧密组织和指挥高度动员、让参与者服从的能力);以及,权威性权力(Authoritative Power,下达明确命令、获得主动服从的能力)与弥散性权力(Diffused Power,通过自然的、传统的、不言而喻的共同利益获得共识性服从的能力)。参见Michael Mann, The Sources of Social Power, Vol. I: A History of Power from the Beginning to AD 1760. New York: Cambridge UP., 1986, pp.1-32。
[7] 同注6,p.114。
[8] 参见刘文鹏主编:《古代西亚北非文明》,中国社会科学出版社1999年版,第51页;日知选译:《古代埃及与古代两河流域》,三联书店1957年版,第3-9页;希罗多德:《历史》,王嘉隽译,商务印书馆1959年版,第109页;陈善林、张浙编著:《统计发展史》,香港立信会计图书用品社1988版,第17页。
[9] 这种"苛刻的认证"已经成为现代发达国家的普遍现实。
[10] 梁方仲编著:《中国历代户口、田地、田赋统计》,上海人民出版社1980版,第18页。
[11] 林志纯编:《世界通史资料选辑》(上古部分),商务印书馆1974版,第213-214页。
[12] 库朗热:《古代城邦》,谭立铸、吴雅凌译,华东师范大学出版社2005版,第15-50、62-74、90-104、117-122、150-151、155、180-184、211-214、360页。
[13] 李维:《建城以来史》,穆启乐等译,上海人民出版社2005版;西塞罗:《国家篇 法律篇》,沈叔平、苏力译,商务出版社2002版,第73页。
[14] 詹姆斯·汤普逊:《中世纪经济社会史》(上册),耿淡如译,商务印书馆1961版,第4页。
[15] 魁奈:《魁奈经济著作选集》,吴斐丹、张草纫选译,商务印书馆1979版,第133-134页。
[16] 西塞罗:《国家篇 法律篇》,沈叔平、苏力译,商务出版社2002版,第217;以及杨俊明:《古罗马政体与官制史》,湖南师范大学出版社1998版,第111-119页。
[17] 巴洛:《罗马人》,黄韬译,上海人民出版社2000版,第50页。
[18] 马克·布洛赫:《封建社会》(上卷),张绪山译,商务出版社2005版,第123页。
[19] Census. (2008). In Britannica Student Encyclopedia. Retrieved April 7, 2008, from Encyclopædia Britannica Online: http://www.britannica.com/ebi/article-234508.
[20] 整个欧洲封建时期的人口与12世纪相比有天壤之别,所谓重镇居民也不过数千。参见马克·布洛赫:《封建社会》(上卷),张绪山译,商务出版社2005版,第427-428页。
[21] 参见马克垚:《英国封建社会研究》,北京大学出版社1992版,第80页。
[22] 参见马基雅维利:《佛罗伦萨史》,李活译,商务印书馆1982版,第一卷第一章、第六卷第二章。
[23] 参见汤普逊:《中世纪经济社会史》(上册),耿淡如译,商务印书馆1961版,第421-424页。
[24] 参见李植泉编著:《人口统计》,台湾正中书局1967版,第81页。
[25] 1662,格兰特根据伦敦每周公布的出生、死亡人数总表,撰写了著名的《关于死亡表的自然和政治观察》(Natural and political observations, mentioned in a following index, and made upon the bills of mortality)。
[26] 参见李植泉编著:《人口统计》,台湾正中书局1967版,第81页。
[27] 伊恩·哈金:《驯服偶然》,刘刚译,中央编译出版社1999版。
[28] 李植泉编著:《人口统计》,台湾正中书局1967版,第78-80页。
[29] Giorgio Agamben (Author), Daniel Heller-Roazen (Translator). Homo Sacer: Sovereign Power and Bare Life, Stanford University Press, 1998, "Introduction", "Part three".
[30] 同注29。
[31] Census. (2008). In Britannica Student Encyclopedia. Retrieved April 7, 2008, from Encyclopædia Britannica Online: http://www.britannica.com/ebi/article-234510;以及陈达:《人口问题》,商务印书馆1935版,第39-72、73-101页。
[32] See John Koren (Collected & Edited), The History of Statistics: Their Development and Progress in Many Countries, in Memoirs to Commemorate the Seventy Fifth Anniversary of The American Statistical Association, American Statistical Association, 1918, pp.670-682.
[33] 1801年英国人口普查直接受马尔萨斯人口理论影响,出于对人口增加超过食物供给水平的担忧,这次普查促使欧洲国家普遍关心本国人口问题,参见李植泉编著:《人口统计》,台湾正中书局1967版,第8-9页。
[34] See John Koren (Collected & Edited), The History of Statistics: Their Development and Progress in Many Countries, in Memoirs to Commemorate the Seventy Fifth Anniversary of The American Statistical Association, American Statistical Association, 1918, pp.131-133.
[35] Gary Marx将认证知识的类型概括为:合法名称,明确的地理位置(地址),曾用名(化名、字符、数字、社保号码或生物方式,可与前二者关联的),不可与前二者关联的曾用名(假名,匿名,去掉姓名地址的代号),类型知识(人的不同表现、行为类型),社会分类(性别、种族、宗教、年龄、阶级、教育、地区、性取向、语种、组织身份与类别、健康状况、就业、闲暇活动、友谊类型),识别符号(密码、编码等资格验证,票据、徽章、纹身、制服等人为符号,或者游泳能力等技能)。Gary T. Marx, in Caplan, Jane and John Torpey (eds) Documenting Individual Identity: The Development of State Practices in the Modern World. Princeton, NJ: Princeton University Press, 2001, pp. 312-315.
[36] 此处的"物"是广义上的,包括财产在内,重要的社会经济事务最终也要归结到某种物上。
[37] 李植泉编著:《人口统计》,台北正中书局1967版,第5页。
[38] 农业普查统计每个社区12岁以上的农业人口,区分家庭永久性农业人员、农场土地和日薪短工以及每年工作天数,家畜数量,已耕作面积及其详细区分,产品性质与范围,每公顷产量与总量,作物轮作信息,谷物均重和每百升所需种子数量,日薪短工平均工资,谷物平均价格和每公顷租金和所使用种子数量,以及纺织行业织布机和主要用具数量。工业普查则包括所有行业的工厂、手工作坊或工场数量,分性别、年龄工人数量(包括曾做过工人的和家庭受雇为工人的成员数量),按日工资分类的工人,机器马力和总量,熔炉、锻造车间和炭窑数量。由于调查是在经济危机进行的,工业普查数据并不真实,很多工匠不愿被政府计入在内。引自John Koren (Collected & Edited), The History of Statistics: Their Development and Progress in Many Countries, in Memoirs to Commemorate the Seventy Fifth Anniversary of The American Statistical Association, American Statistical Association, 1918, pp.131-133.
[39] 此处分类借鉴了"中外政府统计体制比较研究"课题组对各国统计体制的下述区分:"专业集中、地区集中"、"专业集中、地区分散"、"专业分散、地区集中"和"专业分散、地区分散",参见贺铿、郑京平主编:《中外政府统计体制比较研究》,中国统计出版社2001版,第5-12页。
[40] David H. Flaherty, Privacy and Government Data Banks: an International Perspective. London, 1979, p. 177.
[41] 同注39,pp. 101-108.
[42] 同注39,pp. 141-147.
[43] 同注39,pp. 247-250.
[44] 同注39,pp. 31-37.
[45] John Koren (Collected & Edited), The History of Statistics: Their Development and Progress in Many Countries, in Memoirs to Commemorate the Seventy Fifth Anniversary of The American Statistical Association, American Statistical Association, 1918, pp. 55-60.
[46]  Carol Ackroyd [et al.], The Technology of Political Control. 1st ed. Harmondsworth, Eng.: Penguin, 1977, pp. 170, 179-180.
[47] 再分配的各种机制,参见王绍光:"现代国家制度中的再分配机制",载胡鞍钢等主编:《第二次转型:国家制度建设》,清华大学出版社2003年7月版,第232-266页。;福利国家的起源,E. P. Hennock, The origin of the Welfare State in England and Germany, 1850-1914, Cambridge UP, 2007.
[48] 同注39,pp. 101-108.
[49] 同注39,pp. 35-37.
[50] Kenneth Laudon, Dossier Society: Value Choices in the Design of National Information Systems, New York Columbia University Press, 1986, pp. 7-19.
[51] David Lyon, The Electronic Eye: The Rise of Surveillance Society, University of Minnesota Press, 1994, p. 83.
[52] Simon A. Cole, Suspect Identities: A History of Fingerprinting and Criminal Identification. Cambridge, MA and London: Harvard University Press, 2001.
[53] 本节(以下四段)资料来源:同注39, pp. 31-37, 247-250, 141-147.
[54]  Jane Caplan and John Torpey (eds), Documenting Individual Identity: The Development of State Practices in the Modern World. Princeton, NJ: Princeton University Press, 2001, p. 29.
 
 
作者简介:欧树军,山东兖州人,中国人民大学国际关系学院政治学系讲师。
文章来源:《法学家》2012年第4期




评论: 0 | 引用: 0 | 查看次数: 1313 | 返回顶部
发表评论
昵 称: 
验证码: =1+3(答案错误内容将被重置)
内 容:
选 项:
为了保护您的发言权,请您文明用语,一旦有违规行为IP将被封查。
字数限制 1000 字 | UBB代码 开启 | [img]标签 关闭