第二届中国财税法前沿问题高端论坛学术研讨会综述

       3月10日,由北京大学财税法研究中心、山东工商学院政法学院主办,山东西政律师事务所协办的“第二届中国财税法前沿问题高端论坛”。本次论坛主题为“财政立宪与预算法变革”, 参加本次论坛的有来自台湾大学、高雄第一科技大学、北京大学、中国人民大学、中央财经大学等国内十多所重点院校的近40位专家学者。现将本次论坛探讨的内容综述如下。

一、预算法修改与预算法原则

      论坛分为大会报告和专题研讨两个阶段,其中大会报告又分为两个子阶段。在大会报告阶段,所涉及的发言内容重点涉及我国预算法的修改和预算法原则。

      中国法学会财税法学研究会会长、北京大学财税法研究中心主任刘剑文教授是大会报告第一阶段的第一位发言人。他的报告题目是“公共财政视野下的《预算法》修改”。刘剑文教授指出,预算是公共财政的重要基础,《预算法》是最重要的民生法律,而现行《预算法》难以适应我国公共财政建设,需要加以修改。在他看来,预算法修改包括目的价值和过程价值,即预算法修改的目的是为公共财政的建设提供基础以及控制政府权力,预算法的修改过程则应体现公开、透明和民主。在此论述的基础上,他提出了有关预算法修改的三个重要观点。其一,预算法修改,应着力解决预算公开问题,尤其注意立法机关和行政机关预算权力的合理配置,突出人大对预算活动的决策权和监督权;其二,应增强预算完整性,将全部财政收支纳入预算管理;其三,鉴于地方政府发行公债的复杂性和条件不成熟,故建议在预算法修改中不宜作出专门规定。恰逢“两会”召开之际,刘剑文教授有关预算法修改的重要观点无疑引起了与会代表的深入思考和广泛回应。

      来自台湾大学法律学院的蔡茂寅教授作了“财政法的基本原则”的大会报告。作为两岸财政法学界一流的学者,蔡茂寅教授对财政法学建制之根基的四条基本原则作了提纲挈领的概述和分析。这四条原则分别是,财政民主主义、健全财政主义、适正管理营运主义以及财政法治原则。就财政民主主义而言,蔡教授认为其要义不啻为国家财政应属于人民所有、受人民管理、制约、并为人民之利益而存在。然而,在他看来,如果把民主分为实质和程序两个层面来端视,则在今日台湾形式民主和多数暴力的弊端不断发生的情况下,实应以民主的实质面向来加以补足,这也是台湾地区预算制度改革成功的关键。在财政健全主义方面,蔡教授认为其不仅含有财政收入平衡的形式要求,而且在财政收入和支出之间,必须维持实质的平衡。这就是说,财政支出原则上应以税收、财产孳息等实质性、经常性收入为主要来源,而不得依赖公债、借款等非实质性收入,甚至出售公产等临时性收入作出支出的财源。此外,适正管理营运主义亦包括两个方面的要求,蔡教授指出,其一为程序上要求对公款、公财产之管理、营运,都必须依照正当程序;其二为实体上要求上揭管理、营运必须确保公款、公财产不致产生弊端,并达成行政目的。最后,蔡教授强调了财政法治主义不等于形式法治主义对财政法领域的支配功能,他认为财政法治主义除了要求应以最严谨的法律方式决议的形式面向外,还包括了实质法治的内涵。在蔡教授看来,不仅要强调财政民主主义,还要重视财政法治主义,质言之,在财政法领域,民主和法治无一可以偏废。蔡茂寅教授有关预算法基本原则的发言对中国大陆预算法治的理论和实践具有重要的启发性。

      中国法学会财税法学研究会副会长、全国人大常委会预算工委法案室原主任俞光远先生的大会报告题目为“现行预算法存在的主要问题和修订建议”。他认为,现行预算法主要有四方面的问题:一是滞后于财税改革;二是预算法律制度不完善;三是有些重要规定过于笼统;四是有些内容不完整。基于这些问题,他进而指出,这次修订预算法应当在遵循法定性、完整性、科学性、公开性等主要原则的基础上,研究解决如下方面的重点内容:深化分税制预算体制改革、细化和科学编制预算、深化部门预算改革、明确人大初审预算的重点、加强对预算超收收入使用的监督、规范政府预算调整行为、加强人大对预算的审查监督、加强对预算执行的审计监督、适当赋予地方省级人大举债权、强化法律责任等。可以说,本着问题-原则-建议的运思逻辑,该报告对我国预算法的修改具有极高的理论价值。

      上述三位报告人的主题发言构成了大会报告第一阶段的主要内容。来自湘潭大学的陈乃新教授则是大会报告第二阶段的首位发言人,他的发言题目是“预算法三大原则之研究”。陈教授指出,就加强预算法的宪法指引而言,我国完善预算法除了应当把它修改为预算决算法之外,它应当使预算和决算的内容更加符合实际需要,从而促使国家对经济与社会的发展发挥其更有效的功能。具体来说,他认为,预算法应当通过遵循三大原则加以完善:第一,我国作为政治国家,其预算决算的权利义务的规定要体现工作效率原则;第二,我国作为经济国家其预算决算的权利义务的规定要体现经济效益原则;第三,我国作为社会国家其预算决算的权利义务的规定要体现社会效益原则。在他看来,只有在预算和决算的全过程中都贯彻这三大原则,我们才能真正完善预算法。

      在陈乃新教授之后,来自深圳君亮资产管理公司的副总经理李德涛先生作了“我们为什么要推动预算公开”的大会报告。从引起全社会关注的“三公”消费开始谈起,李德涛先生对政府预算的三个账本的类、款、项、目进行了详尽的介绍,这三个账本即是收入分类账,支出功能分类账和支出经济分类账。进而,李德涛先生通过一组实证数据来表明对这三个账本纳税人实在是所知甚少。这就是说,本应该彻底公开的预算账本只对纳税人打开了一点点,我们知道的太少,我们的权利被侵犯得太多。在他看来,这也就是为什么该团队要推动预算公开的原因。作为公共预算观察志愿者,李德涛先生的报告让我们了看到了民间力量对财政立宪的巨大推动力量。

      最后一个作大会报告的是来自河北省人大财经委的原副主任王清秀,他的题目是“决算不能称草案”。 他指出,决算能否称草案,是一个值得研究的法律问题和亟待解决的现实问题。主张决算称草案的理由,主要是参照未被权力机关批准前的政府预算称草案,所以未被权力机关批准前的政府决算也是草案。通过对预算与决算的概念、目的、公文形式以及相应的法律依据几个方面的鲜明对比,王清秀先生指出,决算与预算是不同性质的法律文件,决算不能同预算一样被称为草案。

二、宪政视野下的预算法制

      大会的专题研讨总共包括三个单元,其中第一单元的主题是“宪政视野下的预算法修改”,由中央财经大学法学院的蒋劲松教授主持。

      来自西北大学法学院王鸿貌教授在发言中首先阐述了预算国家理论,指出了现代预算国家中,预算制度的发展与预算法的修改要围绕着如何提高预算控制与控制预算的实施效果两大目标来进行。其中,预算控制是政府对自身财政活动的一种内部控制,控制预算则是议会对政府财政活动的一种外部控制。在此基础上,他分析了我国目前所进行的预算改革和《预算法》的修改,并指出过于强调预算的技术性问题而忽视了人大对预算的控制功能,不利于预算修法取得实质性进展。

      中国人民大学法学院的徐阳光博士以政府间财政关系之法治化建设为宏观背景来探讨预算法的修改问题,分析了政府间财政关系之横向维度、纵向维度和斜向维度的不同体现,主张从预算法律关系的视角,明确参与预算过程的各方主体并为其配置合理的权责、重视预算中的收入预算、支出预算,解决预算中的“超收”和“超支”问题,并对预算过程的本质、立法机关在预算过程中的定位以及立法机关参与预算过程的规则设计方面做了详细的论述。

      辽宁大学法学院的阎海博士阐述了人大预算案修正权的法理依据,分析了我国人大预算案修正权的立法规定与各地的实践,指出人大正在以不同方式行使预算案修正权,进而提出了预算案在不抵触法律、保障公民信赖的原则下,设计人大对收入预算案修正、支出预算增额修正、支出预算减额修正以及预算科目调整的权限规则。他认为,应该从预算修正案提出、常委会审议预算修正案、人大会议表决常委会预算审查报告三个环节来规范人大行使预算案修正权的程序规则。

      山东工商学院政法学院的张献勇教授首先强调议会审批预算是各国宪法所普遍确认的一个重要原则,并总结了各国议会审批预算的主要特点,在此基础上又从历史的视角梳理了我国的人大审批预算制度,指出虽然全国人大常委会的预算审查监督作用得到一定程度的加强,但是全国人大的预算审批权不仅没有得到强化和细化,相反却有弱化和虚化的趋势。因此,我国预算法的变革之道应当围绕强化人大预算审批权为中心展开,并以“预算议会”为目标分别从预算编制的技术层面、加强人大对预算审批的程序建设层面以及在人大代表的任职资格与任职能力方面进行改革。

      北京大学法学院的王桦宇博士认为预算法治是财政法治的突破口,是财政法治的重要组成部分。预算法治应当贯彻和体现财政法的财政民主主义原则、财政法定主义原则、财政健全主义原则和财政平等主义原则。在财政法基本原则下研究预算法治,既可以使财政法的基本原则由抽象变得具体适用,也可保障预算事项的公平正义。在他看来,预算法治的核心是在财政民主主义原则下,由代议机构对预算事项进行民主统制,以实现预算法定和确保财政平衡,并藉此保障公民财产权并约束政府财政权。

三、预算透明与预算公开

      专题研讨第二单元由首都经贸大学财政税务学院的焦建国教授主持,讨论的主题为“预算透明与预算公开”。

      大连海事大学法学院的王世涛教授阐述了预算公开的宪政价值,即有利于保障纳税人的知情权、参与权和监督权。他认为,预算公开是构建财政法治的基础,是公共财政的内在要求。他进而分析了我国财政预算公开的现状、存在的问题及原因,并通过比较、借鉴预算公开的域外经验,提出了加强和完善我国预算公开的具体建议。

      来自广东商学院法治与经济发展研究所的朱孔武教授就预算透明的法理及其实现策略作了深入的分析,指出预算透明并非是价值中立的技术指标,其实质是现代民主政治所要求的预算民主。因此,预算法只有确立了预算民主的价值追求,预算透明的指标和制度手段才能实现。在他看来,人大审查预算是预算透明的制度化路径,公民的预算参与权、信息公开请求权是增强预算透明度的社会动力。

      江西财经大学法学院蒋悟真教授从实证的角度分析了预算公开的进展现状,从理论和实践两个角度对我国预算公开面临的民主困境和法治难题做了深入剖析。他认为预算公开的关键在于预算权的合理配置和有效监督,并指出在当前我国代议制民主不完备的情况下,预算公开的法治化面临着立法需求“硬化”不足与实施效力“软化”的两难境地。最后,提出了我国协商式民主应当而且可以作为推动我国转型期预算公开的民主基础,并在协商式民主的基础上提出了预算公开及其法治化建构的制度设计。

四、预算法制之比较

       预算法制之比较是专题研讨第三单元的讨论主题,来自台湾智晟国际法律事务所的洪巧玲律师担任这一单元的主持人。

       高雄第一科技大学科技法律研究所的廖钦福助理教授首先从台湾高雄市开征“气候变迁调适费”的实证角度分析了环境特种基金开征的财政民主统制问题。他强调,租税的课征,与人民的生活息息相关,透过租税概念的理解与特征之分析,在国家以强制力对人民课税之际,可以来检验其是否具有法律上正当性,以及宪法上的合宪性,对于不具租税概念的而披着租税外衣的侵害,人民自然可以拒绝缴纳。因此,国家不得违宪课税,人民对于违背宪法的课税,并无缴纳的义务,而应遵行租税国家下关于租税相关概念与原则。环境税乃至于环境公课亦应不例外。

      崇右技术学院的罗承宗助理教授则围绕着公立学校“被捐款”现象进行了分析。他指出,台湾公立学校的法律地位实为公营造物,有教育行政机关之地位,并结合台湾劝募法律制度给出了法律对策及建议,即排除公立学校作为主动募款主体,各级行政机关可基于公益目的被动接受捐赠,但不得接受有直接利害关系人的捐赠。

      来自苏州大学法学院的陈铭聪博士从制度和实践两个角度介绍了台湾地区的预算制度,首先介绍了台湾地区预算制度的立法概况,并就台湾地区的一般预算制度与特殊预算制度分别进行了解释。以台湾大法官的解释为依据,陈博士提出了在实践中立法机关与行政机关在预算制度方面的争议及解决立场。最后,他以个案分析的方式对预算制度的本质得出结论与反思。

      吉林省审计研究所科研室的赵南华研究员是整个大会的最后发言人。他对预算法治的域外经验进行了系统阐述。运用历史事件追寻和逻辑梳理的方式,他对域外财政与宪政的关系做了详尽的分析。其中,内容涉及宪政意义下的财政宗旨和原则、宪政理念决定的法治财政、公共财政带动的社会革新等方面。他期望通过初步揭示域外预算法治的轨迹,可以对我国预算法治的变革起到引导和对照的作用。

日期:2012-03-20 22:39    稿件来源:中国法学会
原文连接:http://www.meeting.edu.cn/meeting/review/review!detailfp.action?id=1570




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