中国法治面临的困境与突破

中国法治面临的困境与突破——对中国法制建设几个问题的思考

江平

【正文】
      市场自由、市场秩序和法制建设的缺位,在我看来,自由和秩序是中国法制建设的一个永恒主题。为什么这么说呢?因为我们知道,无论对于一个社会,或者是对于一个市场来说,法制建设的目标就是要解决自由和秩序的问题。
  自由是一个社会发展的动力,同样如果我们的市场经济没有自由的话,就失去前进的动力。记得我第一次到德国去,了解到德国有一个《反卡特尔法》(《反垄断法》),当时觉得很奇怪,因为马列主义教给我一个很重要的理论,帝国主义是垄断的资本主义。那么帝国主义怎么不保护垄断,还要反垄断呢?我就问德国同行,他们说,道理很简单,西方的市场经济,核心的动力就是自由竞争,如果没有竞争,就没有前进的动力,所以无论是国家垄断也好,私人垄断也好,只要违背自由竞争的原则,一律都要反对。我们提倡的最重要的规律,就是竞争自由,这是最根本的原则。
  秩序则是一个关乎安全的问题。我们生活的社会,如果人身没有安全保障,市场没有安全保障,那就意味着脱离了法制建设的根本目标。因此我觉得,市场经济的法制建设就是两个保障,一个是保障自由,一个是保障秩序。这应该是很重要的两个准则。
  从我国的状况来看,应该说我们在市场自由和市场秩序建设方面,均存在欠缺。这和西方国家不太一样。西方国家的市场经济建基于亚当•斯密的自由经济学,经历了成熟的自由竞争的历程,所以当后来经济危机来临的时候,人们发现自由过度了,于是出现了凯恩斯主义,出现了国家调控市场的手段。但是中国的市场经济是从计划经济转过来的,原是自由缺乏,也可以说,我们的市场一开始就面临着双重缺乏:第一种缺乏就是,没有西方那种发达的成熟的市场自由,或者说我们更多体现的是一种原始积累中的暴发户式的自由;另外一种缺乏就是,我们的市场并不是全面开放的,很多交易活动还处在国家严格控制下。在美国经济危机出现的时候,中国人有点沾沾自喜,认为我们之所以避免了金融危机,是因为幸亏我们没有搞金融衍生产品交易。其实,如果我们要是按照成熟的市场经济标准来衡量的话,我们还是一个很不发达的市场经济,如期货、期权,及我们刚刚起步的股指期货,都是在国家严格控制下的市场交易。所以有人说中国的市场经济,大概也只是一个电动自行车时代的市场经济,或者是刚刚发展为小汽车时代的市场经济,我们还没有进人比较发达的市场经济。从这个意义上来说,我们在保障市场自由方面存在很大的欠缺。
  但是相比之下,我们在市场秩序建设方面欠缺更多。可以说,我们国家在相当一段长时间之内,注意到了市场自由方面的立法,但是某种程度上忽略了市场秩序方面的立法。我们现在包括合同法、公司法、票据法、海商法等在内的一些法律,在市场秩序方面的立法还比较欠缺。市场秩序的欠缺突出表现在信用欠缺方面。最近很多媒体刊登了中国18家在美国上市的公司被停牌或者摘牌的丑闻,[1]表明我们的企业中存在的虚假现象和诚信问题,已经到了非常严重的地步。我记得当时谈到企业上市,都用包装这个词。所谓包装上市,就是把企业本来亏损的部分篡改成盈利,这明显是一种欺骗的行为。我们在美国上市的部分企业,更是下大力气在包装上市上,甚至连美国的会计公司都感觉很为难,如果不给中国公司包装上市,那就没有市场,如果要有自己的市场,就必须冒违反商业道德的风险。所以这是一个很严重的问题。可以说,做假账在中国的企业界是一个很普遍的现象。难怪朱铭基同志为国家会计学院题写的校训是“不做假账”,当时人们都觉得很惊讶。以此直截了当的白活“不做假账”作为国家会计学院的校训,恰恰说明我们在这个问题上存在非常严重的问题。
  企业失信在其他方面也表现出来,如伪劣产品、欺诈行为横行,在中国市场上成为一个司空见惯的现象。中国的经济发展速度在世界上数一数二,但是中国的市场秩序的表现在世界很靠后。中国市场经济混乱的情况给中国丢了很大的脸,包括上文说到的18家上市公司在美国被停牌和摘牌,中国的商品在世界上的信誉蒙受损失。现在当然好一些了,但是这些问题依然很严重,函待解决。
  在这个意义上说,我们的法制建设所要解决的目标,一个是给市场充分的自由,一个是给市场安稳的秩序。如果这两个目标没有做到,就表明我们的法制建设,离我们所要实现的目标还有很大的距离。
  毋庸置疑,自由和秩序是一个矛盾的两面。如果我们过分强调自由,没有秩序,那就会缺乏安稳的保障;反过来如果我们过分强调了秩序,忽略了自由,也会形成一个有了秩序,但是没有自由,没有动力,没有活力的局面。在自由和秩序这一对矛盾里面,应该说自由主要是通过私法来保障的。

  我们知道,法律上分成公法和私法两个方面,虽然现在有些人认为公法和私法界限已经相对弱化了,但是基本的划分仍然存在。私法讲的是私法自治,在私法领域,应该由当事人自己来作主,决定自己的权利如何行使。而市场秩序就涉及到公法的范畴了,公法的范畴就含有管理和强制的概念。举例来说,我们国家刚开始起草的《信托法》包含了私法的内容,也包含了公法的内容,也就是说钊言托法》草稿不仅包括了信托各个方面的权利和义务,信托财产的地位,还要包括信托公司怎么成立,信托业怎么管理,信托的风险怎么回避等问题。可是后来我们在制订过程中发现,作为私法的《信托法》比较好写,但是涉及到信托业的管理的公法就比较复杂。所以当初帮助我们制定召言托法》的日本专家,主张应该将《信托法》中的私法和公法分开写。我们不得不接受日本专家的建议。最后,《信托法》起草的时候,由于信托的公法拿不出来,所以我们出台了纯私法性质的《信托法》。但是问题也出来了,不久前在一次信托业研讨会上,大家深深感到,信托产业光有私法还不行,虽然有国务院的一些命令、一些规定,但是没有公法,就没有办法保障信托业安全的实施。所以从这点来说,立法的时候很重要的是一个配套。我们立了《信托法》,但是我们没有《信托业法》,也没有税法》。信托业怎么上税?没有规定,也没有规定国家设立信托公司的要求,信托公司设立有哪些条件?它的保证金在运转的过程中怎么能够保证安全?这些都没有。
  应该说,一个国家从侧重市场自由到市场自由与秩序并重这个局面的形成,要经历三个阶段。最早的阶段主要是通过《民法》保障市场的自由,但是同时也捎带讲讲市场秩序的问题。随便举买卖关系为例。过去的时候也有欺诈,但是最早的时候,对待欺诈的办法是采取一个原则,就是让买者小合,谁买东西谁要小心,如果认为对方欺骗你,是因为你不了解买卖的规则。但是后来逐渐发现这个规则不对了,不能仅仅要求买者小合,还需要追究卖者的欺诈行为,所以规定了对于欺诈的一些措施。德国《民法典》里面有个帝王条款,比如诚信就是《合同法》里面的帝王条款,买卖双方订合同,首先要根据诚信原则,不诚信怎么行?这些应该基本上是在民事规范里面解决的。
  第二个阶段,解决在《商法》里面出现的新问题。我们拿最典型的《证券法》为例,《证券法》是解决商事规则里面最重要的法律。但是我们把《证券法》写在商法里面,而台湾地区的法律,把它列在行政规范里面,这是一个公法范畴。因为在《证券法》里面,不仅要保证证券交易双方的自由,而且还要解决交易过程中的欺诈行为,防止交易过程中的欺诈。我们后来的商法里面,很多采用了这样的办法来解决。
  最后一个阶段,应该说是经济法的体系出现了。以美国为例,美国1890年通过了《榭尔曼法》,该法就是以反垄断著称,本来两个企业合并是企业自己的事情,但是现在就不行了,如果两家很大的企业相互兼并,就会损害别人,因为侵吞了过多的市场份额,会把别人的市场挤掉。所以在这一点上,法律要做特殊的规定。这就是我们常常说的,作为经济法出现的《反垄断法》、《反不正当竞争法》、《反倾销法》,还包括《反欺诈》等等这样的法律。
  虽然这三个阶段之间并不是截然不同的划分,但是我们可以看出它们之间有一些内在的联系,说明法律越来越重视对市场秩序的保护,从原来将对于秩序的保护作为《民法》里面一个小部分,到后来商法里面把秩序作为很重要的部分,乃至于到最后在经济法里面把秩序作为最核心的东西提出来,甚至国外把《反垄断法》看作经济领域中的宪法,就是这个道理。
  警惕国家权力过度干预市场
  国家权力干预市场,应该说在当今世界不是什么新鲜的问题,不论是社会主义国家,还是西方国家,都要采取国家权力来干预市场。我想这邑是我们现在对于市场所采取的一个很重要的方针。
  建立社会主义市场经济,在当前来说是一个最大公约数,这是经济学界不论左派、右派,保守的、开放的,人人都可以接受的目标。但是具体怎么理解社会主义市场经济,就存在分歧。当年香港有一家大企业在大陆设立了一个奖,奖励老一代经济学人中对中国经济发展有突出贡献的人。最后评出四位,今天还健在的一位是刘国光,一位是吴敬琏。吴敬琏对我说,在人民大会堂颁发奖金的时候,两个人说话的着重点不一样。刘国光认为既然讲社会主义市场经济,特点就是国家调控,过去削弱了国家调控,是没有按照市场经济的正确方针办事。而吴敬琏的讲话恰好相反,着重点在市场经济,认为国家干预太多了这两位学人的分歧非常有代表性,他俩的分歧也让我们考,在解决国家和市场关系方面,国家究竟起多大的用?在多大范围里起到作用?这应该是需要讨论的非常要的问题。
  市场自由,更多的是从市场准人、资源分配方面来考虑,那么,国家在这些方面不应该过多干预,国家不能过多介入到资源分配、市场准人。今年6月23日出版的《法制日报》刊载了一则消息,整个标题非常醒目,《浙江国有资本全面进军农贸市场》。我看了这个消息很吃惊,多年来已经很少看到这样的消息了。浙江的传统是私营经济比较发达,而现在浙江国有资本要全面进军农贸市场,其理由就是现在农贸市场太混乱,农贸市场里面私有企业占的比重太大,欺诈现象、虚假伪劣产品较多,甚至有毒的一些农产品都进人市场了,所以政府认为体制不顺,产权太复杂。但是在改革开放初期,我们恰恰强调应该在农产品市场、小商品市场给予私营企业更大的自由啊!怎么现在变成国有资本要全面掌握这个市场了呢?所以我很担心,我们现在是不是又出现了重新回到计划经济的苗头如果再拿今年南方很多省份缺电的例子来说,更可感觉到这个问题的严重性。我们现在很多地方企业出现了开三停一,甚至每周停工两天的现象。那么怎么解除电荒难题呢?又看到报纸上登了一条消息,说现在为解决电荒,发改委对设立火电厂的请求加快审批。这个问题我也感触很深,等到已经缺电很严重的时候,我们发改委加快审批了,等我们加快审批的火电厂建成的时候,可能电能又富余了。我们在计划经济时代出现过的一些现象,却在今天的市场经济时代愈演愈烈。完全靠审批来解决发电问题,这不是按照市场经济规律办事。我们常常讲,一个发电厂能否上马建设,在国家发改委也就是由一个处、一个局来审批。一个省缺电需要盖发电厂,这个省自己不能决定,还要经过发改委的一个处级单位来批准,不批准就不能建。由一个处级干部用计划经济时代的方式来审批一些项目,它所造成的恶果是非常明显的。所以从这点来说,我们的市场自由,现在面临着更大的倒退,原因是国家加强了审批,又恢复了某些项目的审批制度。
  其实,我们国家原先在颁布《行政许可法》的时候,有个很好的愿望,即市场经济能够解决的问题,尽量由市场自己去解决,市场自己不能解决的,尽量由社会组织去解决,只有市场不能解决,社会组织也不好解决的问题,才由国家来审批。所以在这三个序列中,国家审批是放在第三位,对市场不好解决,社会也不好解决的难题,才动用国家的力量。而现在,国家审批的力量越来越大。世界经济危机发生之后,政府有关机构通过了多个关于重要产业部门行政控制的批准文件,包括造船、钢铁等等一些产业,凡是不达标,都要淘汰或整顿。这样一来,等于变相加强了政府控制的力量,它所产生的负面效果,值得我们反思。
  我们观察市场的秩序,也会发现这个问题。当初规范市场秩序的法律,有一本很重要的法律叫《产品质量法》,是在七届全国人大的时候立法的。立这个法的过程中讨论了国家到底用什么样的手段来控制产品质量的问题。当时我们参考了美国的《产品责任法》。美国《产品责任法》和我们《产品质量法》的用意差不多,都是以保障产品质量为目标,但是采用的手段却恰恰相反:美国的法律是用产品责任来推动产品的质量,就是说除了涉及人民生命健康的像药品、食品这样的产品,其他的都可以生产,但你生产了假冒伪劣产品,用户受害了,用户来调查,你就要承担民事责任。而我们的《产品质量法》主要则用行政手段来加强管理,而不是民事手段。
  还有知识产权问题,1995年我在美国讲学的时候,美国的律师问我为什么美国的知识产权在中国受到这么多的侵犯?我当时说,中国知识产权发展比较晚,没有像美国、英国这样比较早就有知识产权的法律,也没有来得及从中央到地方建立一个很完整的执法机构。没有想到美国的律师马上反问,按照你这样的说法,中国得建立一个多么庞大的政府啊?这个问题,我发现自己确实上当了,如果中国每个法律通过以后,都要有从中央到地方单独设立一整套执法机构,我们确实会变成一个庞大得不得了的政府。所以对于我们来说,如何完善立法的手段,也是一个很值得思考的问题。
  中国法治建设应跟上时代潮流
  法治和人治,是中国面临的一个最根本的问题。在我看来,中国法治面临一个倒退的局面。过去我常常说中国的法治是有进步有退步,但是总体来说是进两步退一步,还是在前进,但是我可以说,最近我们是退两步进一步了,我们是退为主了。这是一个很可怕的现象。如果这种情况长期存下去,那我们的法治就很危险。
  我想大家可能很关心李庄案[2],在聚会上我就常常关心这个问题。我关注李庄案,并不是因为李庄个人,我跟李庄并不认识,对他本人没有多大的好感。但是为了担当律师的职责,我个人觉得有必要站出来表明我的观点。
  李庄案是一个法治倒退的现象,尤其是在后来补加的漏罪案件里面,体现得尤其充分。李庄判罪,是因为他犯了伪证罪,但是事实上很难辨别和确定伪证罪。什么叫伪证?如果伪证是书面的证据,比如造了一个假身份证或者一个假公文,那还好说。但口供里的伪证就麻烦了,口说无凭,你怎么来确定呢?李庄在他原来担任律师的案子的一审里,他所辩护的龚刚模在公安局里面的口供是刑讯逼供,后来他说李庄唆使他翻供,这有问题了。因为李庄会见龚刚模的时候,公安人员都在场,公安人员在场之下龚说什么大家都听见,难道使一个眼色就让人翻供,这有点牵强。时隔一年,重庆市江北区人民检察院以李庄犯辩护人妨害作证罪,向重庆市江北区人民法院提起公诉。案件缘由是李庄案宣判后,重庆司法机关接到举报,要求追究李庄在其他代理刑事案件中的违法犯罪行为。原来有一个人,听说李庄被抓起来了,就出来说李庄也唆使他翻供了。这个人是吸毒犯,心理状态并不稳定,另外案件中举报人到底是借钱,还是投资,这些事实都弄不太清楚。所以最后重庆市检察院撤诉了。撤诉是完全正确的。这里面有法律方面的原因,确实没有很确切的证据。如果一个人说李庄唆使其翻供,起码应该把证人传唤到庭上,这是非常必要的。现在证人并没有来,就以他的检举信作为起诉依据,那是很可笑的事情。
  李庄案突出地反映了当下中国司法制度里很重要的一个问题,就是司法制度无法起到保护律师的作用。我这么说并不等于说律师就不能被判刑,而是说对律师判刑要特别谨慎。他要是做了伪证,确实有书面伪证,还好说,如果完全以口头的证据,必须要对证人在法庭上审问,允许控辩双方做交叉询问。这个交叉询问很重要,因为检方提的问题和辩护人所提的问题,能够暴露出证人作证的真伪情况。如果我们的律师都处在这种状态下,这个国家还有什么民主可言呢?如果律师时刻感觉到是在刑事责任的危险下来进行一些辩护的话,那怎么行呢?
  有人好几次问我,李庄漏罪案撤诉究竟是法律的原因,还是政治的原因?我说我不太了解,但是我个人认为,李庄漏罪案撤诉既是法律的胜利,也是群众舆论支持的胜利。因为从法律来看,漏洞太大,如果检察院再继续这种办法,那么它在法律面前是站不住脚的。政治方面的原因有没有?我觉得也有。这次对李庄漏罪案再次提起诉讼,在许多人的心目中绝对有欲加之罪何患无辞的感觉。
  一个人已经判刑了,你又要在他的身上加一点罪那还不容易吗。所以这次针对李庄漏罪案提起诉讼,应该说失去了民心,失去了律师界的民心,失去了法律界的民心,也失去了中国许多普普通通老百姓的心。
  为什么对一个普普通通的律师穷追不舍,抓住不放,非要置之死地?这就不合适。我觉得作为中国的政治家要思考这个问题。
  正确理解“两论”与法制建设的关系
  今天在基层官员中,有两个口号喊得特别响亮,也最容易被歪曲。一个是稳定压倒一切论;一个是中国情况特殊论。这就是我所说的“两论”。我觉得在中国国情下,要注意其对法制建设的消极影响。这“两论”的提出,虽然有其合理性,但是也容易在实际工作中被误用和歪曲。如稳定压倒一切论,如果不稳定,还谈什么改革?谈什么发展?所以稳定要压倒一切,有一定道理。中国情况特殊论,应该说,哪一个国家情况不特殊啊?哪一个国家都有自己特殊的情况。但是提出这两个题目,不仅有特定的环境,有特定的所指,而且这个“两论”提出来,对我们国家的法制建设、依法治国,有很大的影响。我们应当正确理解这两者的关系。
  值得重视的是,在实际工作中,我们难以清晰界定什么是稳定。我们没有‘稳定法”,没有给稳定作出一个界限,什么情况是破坏稳定,这些我们都不清楚。我们是否稳定都是由当地的党政机关一把手来决定。因为你们想一想,提出稳定压倒一切,马上有一个现实的问题,谁来确定是稳定还是不稳定呢?或者谁来决定它是妨碍了稳定呢?关于谁来确定妨碍稳定,我们现在既没有法律的规定,也没有任何其他明确的界限。可以说,稳定不稳定全然取决于地方党政一把手,现在不仅是市长,就是县委书记、县长,也可以决定这个地方的某些行为是不是妨碍了稳定。所以,笼统谈“稳定压倒一切”,有可能导致人治的问题。
  拿深圳这个改革开放的前沿城市来说,最近要举办世界大学生运动会,为了维护大运会的安全,深圳市政府部门公布了一个办法,这个办法就是在深圳市对社会治安有高度危险的人进行严格的控制。按照他们的分类办法,一共有7类共8万人属于可能对社会有危害的人。深圳市政府部门规定他们不能在深圳居住,勒令他们搬走。那么深圳市把这8万人推到哪里去呢?这8万人肯定不愿意回乡,无非是到周边城市去。那么周边城市的安全怎么办?果然周围的东莞、惠州等城市,马上反应很强烈,群起效仿,也要制定相应的规定,他们的理由是,这些人如果到东莞和惠州来的话,我们的危险谁来管啊?照此逻辑,中国就太危险了。
  深圳市开了一个不好的头,办法出来后,舆论哗然,反对声一片。深圳市政府推出的这一措施,从根本上违反了忱澎的基本原则。忱法》讲人人平等,不能因为户籍原因就歧视人家。但是我们现在呢?说得夸张一些就有点类似印度的贱民政策,或者古代罗马的人格减等的制度,就是把人分成三六九等,而不是把所有人当作平等的公民来对待。这是影响到我们人权保障的一个根本问题。
  然而我看到一个消息,虽然反对声很大,深圳市的副市长兼公安局长表示这个制度还要坚持实行。深圳的理由是稳定压倒一切,认为这8万人影响稳定,必须离开深圳。可是深圳市有关官员如何来判断这些人是否影响稳定?主要还是人治因素在起主要作用。我们要反思的是,如果我们通过人治确定什么是稳定,什么是不稳定,甚至一个地方政府负责人,一个公安局长就能确定是稳定还是不稳定,那中国是不是又走向了人治的道路?又退向了人治?这是一个很可怕的现象。
  问题是,更糟糕的还在后面,对中国来说,最先得改革开放风气之先的地方却实行了最落后的办法,那么我们有什么办法制止他们呢?我们能够用宪法的手段去抵制它吗?很困难。我们没有宪法诉讼,我们也没法提起诉讼。我们顶多仿效原来的三个博士对于孙志刚案件那样上书常委会。国务院如果明智一点,可能自己就把收容审查条例给撤销了,但是如果政府不明智呢,我们并没有救济手段来制止这种行为。所以从这个角度来说,我们确实需要解决宪法诉讼在内的一系列问题。
  报纸上还登过这样的消息,有个地方法院,对案件已经做了判决,但是在执行的过程中遭到地方政府的抵制,当地政府以影响“稳定”为由,要求法院停止执行。法院认为自己是依法判决,而且判决已经生效。可是县里面领导人说,很多居民有反对的声音,不同意执行,以这部分人的反对作为理由来干预法院执行。这不是以“稳定”来压倒法治吗?行政权力假借稳定压倒一切之名,公然干预司法,这种情况在基层政权并不鲜见。依法执行判决本是依法治国的体现,但是现在一个判决都不能执行,这还叫什么法治国家!稳定当建立在法治的基础上。
  再说中国情况特殊论。中国情况当然特殊,但哪个国家和地区的情况不特殊呢?连一个澳门特别行政区情况也特殊,澳门地区也有自己的一些法律,也不是和世界其他地方都一样的。香港特别行政区情况也特殊,但是它也是一个法治社会。所以我们要看到,我们所讲的法律,包含三个层次:法律既是一个制度,又是一个方法,更是一个理念。
  作为一个制度来说,当然每个国家会有不同的法制。中国的法制绝对有一些中国特殊的规定,比如中国的土地政策就很特殊。外国有土地承包责任制吗?外国有土地集体所有制吗?没有!所以从具体制度来说,中国有中国的特殊情况。但是法律作为方法,应该有共同性。作为方法来说,分析一个法律问题,要采集证据,以事实为依据,并判定它的证据如何,这是很明确的。美国人爱讲方法,到美国学习法律,课堂讨论完了之后,你问老师的看法是什么,老师说我没看法,我教你的只是方法。因为方法是制度的深层基础。法律制度随着时代的变化,会随时发生变化;而方法则具有相对的稳定性。从某种意义来说,学习方法比学习制度更重要。
  不要忘了,法制还有一个共同的理念。它是世界各国发展到现在,所共同追求的目标。我们可以说,中国是特殊的,和世界各国不一样,但是今天我们采纳的是法律作为一个秩序,法律作为一个社会生活的规则,法律作为市场经济的一个规则,规则就有共通性。我想自由也好,民主也好,人权也好,公平正义也好,都是人类共同追求的目标。一个法律如果不能维护公平正义还叫什么法律啊,如果我们自由人权都不讲的话,还叫什么法律啊。所以在这一点上来说,我们一定要看到法律有很多的共性,而这些共性是不能够被个别所抹杀,而且也不能以强调一个国家自己所特有的民族特点而把共性抹杀。所以从这个意义上来说,法律作为理念,它就离不开自由、民主、人权和正义、公平。正如温家宝总理最近在英国皇家学院演讲中所说的那样,未来的中国,将是一个充分实现民主法治、公平正义的国家。中国的未来要充分实现民主和法治,这已经表明了我们的前进方向,所以依法治国应该是不容置疑的。
【作者简介】
江平,中国政法大学教授、民商法博士生导师。
摘自:http://article.chinalawinfo.com/Article_Detail.asp?ArticleID=65872&Type=mod



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